| Apulaisoikeuskansleri
PL 20 00023 VALTIONEUVOSTO Selvitys- ja lausuntopyyntö Dnro 727/1/04, 10.6.2004 LAPUALLE PERUSTETTAVAA NESTEKAASUN VÄLIVARASTOA KOSKEVA KANTELU Apulaisoikeuskansleri on 10.6.2004 lähetetyllä kirjeellä pyytänyt kauppa- ja teollisuusministeriötä hankkimaan Lapualle perustettavaa nestekaasun välivarastoa koskevassa kantelussa mainittujen virkamiesten ja turvatekniikan keskuksen (TUKES) selvitykset ja antamaan oman lausuntonsa asiasta. Kauppa- ja teollisuusministeriö lähettää ohessa asianomaisten virkamiesten ja TUKESin antamat selvitykset sekä selvitysten yhteydessä toimitetun lupahakemuksen ja muun aineiston. Kauppa- ja teollisuusministeriö esittää asiasta lausuntonaan seuraavaa. Nestekaasuvarastoa koskevat säännökset Tehokaasu Oy:n on tarkoitus rakentaa Lapualle nestekaasuvarasto, jossa varastoidaan nestekaasua neljässä maapeitteisessä säiliössä yhteensä enintään 2400 m3 (1200 t). Lisäksi junavaunuissa ja säiliöautoissa nestekaasua varastoitaisiin enintään 740 m3 (370 t) sekä laitteistossa ja putkistossa enintään 6 m3 (3 t). Laitoksessa varastoitaisiin lisäksi metanolia enintään 10 m3 sekä hajusteainetta tetrahydrotiofeenia enintään 0,4 t. Kauppa- ja teollisuusministeriön käsityksen mukaan käsiteltävänä olevaan varastoon tulee soveltaa sekä nestekaasuasetuksen (711/1993) että vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista annetun asetuksen (59/1999) säännöksiä. Keskeisiä säännöksiä ovat mm. yleiset turvallisuussäännökset ja suuronnettomuuden ehkäisemistä koskevat säännökset. Varastoitavien kemikaalien laadun ja määrän perusteella toiminta on nestekaasuasetuksen 10 §:n ja vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista annetun asetuksen 12 §:n perusteella laajamittaista. Kummankin asetuksen perusteella laajamittainen toiminta edellyttää luvan hakemista TUKESilta. Lupaa on asetusten mukaan haettava ennen rakennustöiden aloittamista. Käsiteltävänä oleva varasto on myös edellä mainittujen asetusten perusteella ns. suuronnettomuusvaarallinen kohde, jonka osalta toiminnanharjoittajan on laadittava vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista annetun asetuksen 22 §:n mukainen turvallisuusselvitys. Toiminnanharjoittajan tulee asettaa turvallisuusselvitys ja siihen liittyvä vaarallisten kemikaalien luettelo yleisön nähtäväksi. Lisäksi toiminnanharjoittajan tulee muun muassa tiedottaa turvallisuustoimenpiteistä ja onnettomuustapauksissa noudatettavaa käyttäytymistä koskevista toimintaohjeista sellaisille henkilöille ja yhteisöille, joihin kyseisessä tuotantolaitoksessa alkunsa saanut suuronnettomuus voi vaikuttaa. Edellä mainittujen asetusten 2 luvuissa on säädetty asetusten soveltamisalaan kuuluvalle toiminnalle asetettavista yleisistä turvallisuusvaatimuksista. Vaatimukset koskevat muun muassa toiminnanharjoittajan velvollisuuksia, varaston sijoitusta, ulkopuolella olevan toiminnan huomioon ottamista sekä varaston rakennusten ja laitteistojen suunnittelua, mitoitusta ja rakentamista. Osaa asetusten yleisistä turvallisuusvaatimuksista on tarkennettu asetusten nojalla annetuilla kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksillä. Vaasan hallinto-oikeudelle 30.6.2004 antamassaan lausunnossaan TUKES on todennut, että "päätös on annettu sekä nestekaasuasetuksen (711/1993) että vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista annetun asetuksen (59/1999) perusteella". Tehokaasu Oy:lle 5.3.2004 annetun luvan "Hakemuksen käsittely" -kohdassa todetaan kuitenkin, että "TUKES on käsitellyt lupahakemuksen nestekaasuasetuksen (711/1993) 15 § mukaisena perustamislupana". Ilmeisesti tämän vuoksi hakemuksesta on pyydetty lausunnot nestekaasuasetuksen 14 §:n mukaisesti ja lupapäätöksestä on tiedotettu nestekaasuasetuksen 15 §:n mukaisesti eikä tässä kohdin ole huomioitu vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista annetun asetuksen vastaavia säännöksiä. Tehokaasu Oy:lle annetussa luvassa on myös mainittu säännökset, joihin päätös perustuu. Viittaukset nestekaasuasetuksen 24 §:ään sekä vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista annetun asetuksen 13 ja 49 §:ään eivät tässä tapauksessa vaikuta asianmukaisilta. Yhteenvetona voidaan todeta, että TUKESin antama lupa ja myöhemmin antamat lausunnot sekä niissä esitetyt viittaukset ovat saadun aineiston perusteella ristiriitaisia sen suhteen, onko lupa annettu sekä nestekaasuasetuksen että vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista annetun asetuksen perusteella vai pelkästään nestekaasuasetuksen perusteella. Hakemuksen käsittelyvaiheet ja päätöksenteko TUKES on selvityksessään käsitellyt päätöksentekomenettelyään. TUKESissa voimassa olevissa työjärjestyksissä on esitetty määräykset virkamiesten ratkaisuvallasta ja esittelymenettelyn soveltamisesta. TUKES on todennut selvityksessään,
että Tehokaasu Oy:tä koskevaa päätös oli linjassa
aikaisempien vastaavanlaisten päätösten kanssa ja että
se voitiin käsitellä tavanomaisen päätöksentekomenettelyn
mukaisesti. Selvityksen mukaan varsinaiseen päätöksentekomenettelyyn
ovat osallistuneet turvallisuusinsinööri Hannu Kononen esittelijänä
ja ylitarkastaja Heikki Penttinen ratkaisijana. Yli-insinööri
Päivi Rantakoski on osallistunut päätöksentekomenettelyyn
vain käsittelijän valinnassa ja erillisen Lapuan kaupungille
annetun lausunnon ratkaisijana
TUKESin selvityksessä on todettu eri henkilöiden toiminta käsittelyn eri vaiheissa. Toimenpideluettelossa ei ole mainittu 14.11.2003 pidettyä neuvottelua Tehokaasu Oy:n kanssa, joka sen sijaan on mainittu Hannu Konosen antamassa selvityksessä. TUKESin Vaasan hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa on todettu, että hakemuksesta on ollut kuulutus Lapuan kaupungin ilmoitustaululla 3.12.2003 ja 17.12.2003 välisen ajan. Hakemuksesta ei esitetty huomautuksia. Samoin hakemuksesta on pyydetty nestekaasuasetuksen 14 §:n mukaiset lausunnot Vaasan työsuojelupiiriltä ja Lapuan pelastuslaitokselta. Kauppa- ja teollisuusministeriö haluaa kiinnittää huomiota siihen, että selvityksestä ei käy ilmi, miten kuulutusta koskevassa ja lausunnolle lähetetyssä hakemuksessa on esitetty varastoon liittyvät vaaratekijät ja riskit. Ilmeisenä epäjohdonmukaisuutena on, että riskikartoitusraportti on toimitettu TUKESille vasta 11.12.2003 ja sitä on täydennetty 12.1.2004. Hakemuksen sisältö ja liitteet Nestekaasuasetuksen 12 §:ssä sekä vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista annetun asetuksen 17 §:ssä on säädetty laajamittaista toimintaa koskevassa lupahakemuksessa selvitettävistä tiedoista sekä hakemuksen liitteistä. TUKESin Vaasan hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa on lueteltu ne tiedot, jotka on esitetty Tehokaasu Oy:n lupahakemuksessa 14.11.2003. Nestekaasuasetuksen 12 §:n mukaan hakemukseen on liitettävä mm. selvitys laitoksen tontin ja sen lähialueen kaavoituksesta sekä siitä, että toiminnanharjoittaja hallitsee aluetta, jolle laitos tullaan sijoittamaan sekä karttapiirros laitoksen sijainnista. Karttapiirroksesta tulee näkyä laitosta ympäröivä vähintään 500 metrin levyinen vyöhyke rakennuksineen ja rakennelmineen. Kaavoitustilanne käy ilmi Lapuan kaupungin ja Tehokaasu Oy:n välillä 31.10.2003 tehdystä sopimuksesta, jossa todetaan vuokrattavan alueen olevan merkityn voimassa olevassa asemakaavassa kaavamerkinnällä T eli teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueeksi. Aluetta ei näin ollen ole varustettu ympäristöministeriön 31.3.2000 maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä antaman asetuksen mukaisella kaavamerkinnällä T/kem. Tällä merkinnällä tarkoitetaan teollisuus- ja varastorakennusten korttelialuetta, jolla on/jolle saa sijoittaa merkittävän, vaarallisia kemikaaleja valmistavan tai varastoivan laitoksen. Hakemuksen liitteenä on esitetty karttapiirros, johon on piirretty säteeltään 500 metrin ympyrä varaston ympärille. Karttapiirroksesta ei käy täydellisesti ilmi lähialueen rakennuksia ja rakennelmia. Nestekaasuasetus edellyttää, että laajamittaisen toiminnan kyseessä ollessa (nestekaasua yli 50 tonnia) karttapiirroksen tulee kattaa vähintään 500 metrin vyöhyke. Kauppa- ja teollisuusministeriön käsityksen mukaan tässä tapauksessa (nestekaasua yhteensä 1573 t) olisi ollut tarpeen edellyttää karttapiirrosta laajemmalta vyöhykkeeltä. Ympäristöministeriön kirjeessä (Dnro 3/501/2001, 26.9.2001) kemikaaleja käsittelevien ja varastoivien laitosten onnettomuusvaaran huomioon ottamisesta kaavoituksessa ja rakentamisessa on vastaavanlaisille laitoksille ns. konsultointivyöhykkeen laajuudeksi määritelty 1,5 km. Kirjeen mukaan vyöhykkeet on muodostettu laitosten riskeistä yleisesti tiedossa olevan, karkean arvion perusteella eikä kyseisiä laitoksia koskevien tarkkojen analyysien perusteella, joten niitä ei voi suoraan käyttää suojaetäisyyksinä tuotantolaitoksen ja muun toiminnan välillä. Kirjeen mukaan suunniteltaessa riskille alttiiden toimintojen sijoittamista suuronnettomuusriskin piiriin kuuluvan vyöhykkeen sisälle on kaavaa laadittaessa syytä pyytää kunnan palo- ja pelastusviranomaisen (palopäällikön) ja tarvittaessa TUKESin lausunto. Hakemukseen edellytetään nestekaasuasetuksen mukaan myös liitettävän mm. selvitys tyypillisistä ja suurimmista mahdollisista vaaratilanteista, niiden seurauksista laitoksen sisällä ja vaikutuksista laitoksen ulkopuolelle. Vastaavia selvityksiä edellytetään tarkemmin tehtäväksi vielä turvallisuusselvityksen yhteydessä. Tehokaasu Oy:n nestekaasuvarastosta on laadittu riskikartoitusraportti (11.12.2003 ja 12.1.2004). Raportissa on kuvattu nestekaasuvarastossa ilmenevät tärkeimmät riskit. Raportissa on esitetty myös toimenpiteet riskeihin varautumiseksi ja toimenpide-ehdotukset riskien toteutumisen estämiseksi. Raportissa on todettu, että eräiden vahinkomahdollisuuksien seuraukset voivat olla katastrofaalisiakin. Kauppa- ja teollisuusministeriön käsityksen mukaan hakemuksessa ja sen liitteissä ei ole esitetty nestekaasuasetuksessa edellytettyä kuvausta suurimmista mahdollisista vaaratilanteista eikä niiden seurauksista laitoksen sisällä ja vaikutuksista laitoksen ulkopuolelle. Esitettyjen riskien perusteella hakemuksessa tai TUKESin antamassa luvassa tai selvityksessä ei ole arvioitu niiden vaikutusta varaston sijoitukseen. TUKES on todennut Vaasan hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa, että riskikartoitusraporttiin sisältyviä selvityksiä täydennetään turvallisuusselvityksessä. Kauppa- ja teollisuusministeriö katsoo, että sellaiset vaaratilanteita ja niiden seurauksia koskevat selvitykset, joilla voi olla merkitystä mm. varaston sijoitukseen, olisi pitänyt tehdä jo ennen luvan myöntämistä. Sijoitusvaatimukset Käsiteltävänä olevalle nestekaasuvarastolle sovellettavat yleiset sijoitusvaatimukset on esitetty nestekaasuasetuksen 8 §:ssä ja vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista annetun asetuksen 7 §:ssä. Kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksessä nestekaasuasetuksen soveltamisesta (344/1997) on annettu tarkempia säännöksiä eräiden säiliöiden vähimmäisetäisyyksistä ulkopuolisiin kohteisiin. Lisäksi säännökset koskevat vähimmäisetäisyyksiä mm. toisiin säiliöihin, muihin rakennelmiin ja naapurin rajaan. Maapeitteiset säiliöt Kyseessä olevassa nestekaasuvarastossa on tarkoitus varastoida neljässä maapeitteisessä nestekaasusäiliössä yhteensä enintään 1200 tonnia nestekaasua. Maapeitteisille säiliöille ei em. kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksessä ole määrätty suojaetäisyyksiä ulkopuolisiin kohteisiin, koska tällaiset säiliöt ovat suuria ja sellaisissa kohteissa, joilta edellytetään turvallisuusselvitystä. Turvallisuusselvitystä laadittaessa edellytetään arvioitavan suurimmat mahdolliset vaaratilanteet sekä niiden seuraukset laitoksen sisällä ja ulkopuolella. Tarkoituksena on, että suojaetäisyydet määräytyvät turvallisuusanalyysien perusteella ottaen huomioon em. asetusten yleiset sijoitusvaatimukset. Samalla tavalla määritetään suojaetäisyydet suurelle osalle vaarallisia kemikaaleja, joille ei ole säädetty erityisiä suojaetäisyyksiä. Tässä tapauksessa kyseistä arviointia ja turvallisuusanalyysejä ei ole tehty. TUKES on lupakäsittelyssä tarkastellut maapeitteisten säiliöiden osalta vain ns. sisäisen suojaetäisyyden (3 metriä) täyttymistä, joka määrittelee säiliön etäisyyden muihin rakenteisiin ja naapurin rajaan. Tapauskohtainen suojaetäisyyksien arviointi ja määrittäminen edellyttää toiminnanharjoittajalta tarpeellisten turvallisuusanalyysien sekä niiden perusteella tehtävien johtopäätösten tekemistä. Valvontaviranomaiselta edellytetään näiden turvallisuusanalyysien tulosten arviointia sekä kannanottoa varaston sijoitukseen ja suojaetäisyyksiin. Tässä arvioinnissa voidaan käyttää hyväksi tausta-aineistona esimerkiksi aikaisemmin tehtyjä selvityksiä ja tutkimuksia. Kuljetussäiliöt Nestekaasuvarastossa on tarkoitus varastoida nestekaasua myös kuljetussäiliöissä. TUKESin antaman luvan mukaan pistoradalla ja tyhjennyspaikalla voi olla enintään 6 junavaunua (enintään 300 t nestekaasua) ja säiliöautoissa enintään 70 t nestekaasua. Näin ollen kuljetussäiliöissä varastoitaisiin yhteensä enintään 370 t nestekaasua. Nestekaasuasetuksen 9 §:n ja vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista annetun asetuksen 4 §:n mukaan varastoinniksi katsotaan myös nestekaasun varastointi kuljetusvälineissä. TUKESin antamassa lausunnossa on vertailtu vain junapurkauspaikan säiliövaunujen etäisyyksiä kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksessä esitettyihin kiinteiden säiliöiden etäisyysvaatimuksiin. Lausunnossa kohteen arvioidaan täyttävän etäisyysvaatimukset, kun junavaunut rinnastetaan kiinteisiin maanpäällisiin säiliöihin. Vertailussa on huomioitu kuitenkin vain ne junavaunut, jotka eivät ole vesivalelun piirissä. Kauppa- ja teollisuusministeriön käsityksen mukaan vesivalelussa olevat säiliöt (150 t) ovat rinnastettavissa maanpäällisiin kiinteisiin säiliöihin. Ilman vesivalelua olevien säiliöiden (150 t) etäisyysvaatimukset ovat vähintään kolminkertaiset kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 24 §:n 4 momentin mukaisesti. TUKESin lausunnossa ei ole käsitelty lainkaan säiliöautojen (70 t) suojaetäisyyksiä. Kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 20 §:ssä maanpäällisten kiinteiden varastosäiliöiden osalta on säädetty, että yli 200 tonnin maanpäällisten nestekaasuvarastojen suojaetäisyydet määrätään erikseen tapauskohtaisesti turvallisuusanalyysin pohjalta. Kauppa- ja teollisuusministeriön mielestä näin olisi ollut perusteltua menetellä tässäkin tapauksessa. Hoitolaitokset TUKESin Vaasan hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa todetaan, että kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen nojalla kaikkien maanpäällisten kiinteiden varastojen etäisyyden hoitolaitoksiin (sairaalat, vanhainkodit ja vastaavat) tulee olla sellainen, ettei varastoinnista aiheudu vaaraa. Ohjeellisena etäisyytenä mainitaan lausunnossa 300 metriä. Kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksessä annetaan kuitenkin vain ohjeellinen vähimmäisetäisyys yli 5 tonnin varastolle: "Yli 5 tonnia nestekaasua sisältävän säiliövaraston ohjeellinen vähimmäisetäisyys näihin kohteisiin on 300 metriä". Kauppa- ja teollisuusministeriön käsityksen mukaan nestekaasuvaraston koon kasvaessa moninkertaiseksi tätä vähimmäisetäisyyttä tulisi tapauskohtaisesti pidentää. Ulkopuolisten kohteiden huomioon ottaminen Nestekaasuasetuksen sekä vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista annetun asetuksen yleisiä sijoitusvaatimuksia koskevissa säännöksissä on myös tähdennetty laitoksen ulkopuolella olevan toiminnan mahdollista vaikutusta onnettomuusvaaran lisääntymiseen laitoksessa. Nestekaasuasetuksen soveltamisesta annetun kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 20 §:ssä on huomioon otettavina ulkopuolisina kohteina mainittu mm. palo- ja räjähdysvaaraa aiheuttavat kohteet, paineellisia laitteistoja sisältävät laitokset, sähkölinjat ja sähköistetyt rautatiet. On ilmeistä, että hakemuksessa ei ole kattavasti selvitetty ulkopuolisten kohteiden mahdollista vaikutusta onnettomuusvaaran lisääntymiseen. Nestekaasuasetuksen muutostarpeet Kantelussa on oikeuskansleria pyydetty myös tutkimaan, onko nestekaasuasetusta muutettava. Laajamittaisesta toiminnasta hakemukseen edellytetään liitettäväksi karttapiirros, josta tulee näkyä laitosta ympäröivä vähintään 500 metrin levyinen vyöhyke rakennuksineen ja rakennelmineen. Kauppa- ja teollisuusministeriön käsityksen mukaan edellä mainittu 500 metrin vyöhyke on vähimmäisvaatimus. Tarkasteltavaa vyöhykettä tulee laajentaa, kun varaston suuruus tai sen muu toiminta sitä edellyttää. Tähän kauppa- ja teollisuusministeriö on ottanut jo aikaisemmin kantaa tässä lausunnossa. Kantelussa on puututtu myös nestekaasuasetuksen edellyttämiin lausunnonantajiin. Nestekaasuasetuksen 14 §:n mukaan TUKESin tulee muun tarpeelliseksi katsomansa selvityksen lisäksi pyytää hakemuksesta lausunnot työsuojelupiiriltä ja kunnan palopäälliköltä. Nämä viranomaistahot ovat keskeisiä tällaisten varastojen turvallisuuden valvonnassa. Yhteiskunnan muiden tahojen ja kansalaisten vaikutusmahdollisuudet on mahdollista varmistaa nykyisten säännösten mukaisella kuulutusmenettelyllä. Yhteenveto Yhteenvetona kauppa- ja teollisuusministeriö haluaa kiinnittää huomiota seuraaviin ongelmakohtiin:
Veli Viitala
|
antama lupa ja myöhemmin antamat lausunnot sekä niissä esitetyt
viittaukset ovat saadun aineiston perusteella ristiriitaisia sen suhteen,
onko lupa annettu sekä nestekaasuasetuksen että vaarallisten
kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista annetun
asetuksen perusteella vai pelkästään nestekaasuasetuksen
perusteella.