3.1 
Kauppa- ja teollisuusministeriön lausunnon huomiotta jättäminen

Vaasan hallinto-oikeus on ratkaisuosan 1 mukaan jättänyt ottamatta huomioon KTM:n lausunnon 30.9.2004 Dnro 9/060/2004.

Tehokaasu toteaa, että asiallisesti lausunto on kuitenkin ratkaisuosasta riippumatta otettu päätöstä tehtäessä huomioon. KTM:n lausunnon yhteenvetona on nimittäin esitetty muun muassa, että:

• hakemuksessa esitetyn karttapiirroksen olisi tullut kattaa laajempi alue ja että ympäristössä olevia rakennuksia ja rakennelmia olisi tullut tarkastella kattavammin
• hakemuksessa ei ole käsitelty suurimpia mahdollisia vaaratilanteita eikä niiden seurauksia
• varaston suojaetäisyyksiä on arvioitu ainoastaan KTM:n päätöksen 344/1997 perusteella, jossa ei esitetä kaikkia suojaetäisyyksiä. Ulkopuolisten kohteiden vaikutusta suuronnettomuusvaaran lisääntymiseen ei ole tarpeeksi selvitetty.

• kohta 4.1.2; hakemuksen liitteenä olevan karttapiirroksen alue on liian suppea;
• kohta 4.1.2; hakemuksessa ei ole esitetty nestekaasuasetuksen 12 §:ssä edellytettyä kuvausta suurimmista mahdollisista vaaratilanteista eikä niiden seurauksista laitoksen sisällä ja vaikutuksista laitoksen ulkopuolelle
• kohta 4.3; TUKES on tarkastellut maapeitteisten säiliöiden osalta vain mainittua KTM:n päätöksen sisäisen suojaetäisyyden vaatimusta ja laitoksen ulkopuolisia vaarakohteita koskevat puutteet hakemuksessa (kohta 4. l .2, s. 43).

Suomen perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Hallintolainkäyttöasioissa asianomainen säännös sisältyy hallintolainkäyttölain (586/1996, HLL) 53 §:ään. Sen mukaan päätös on perusteltava. Perusteluista on ilmettävä, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja millä oikeudellisella perusteella siihen on päädytty.

Teoksessa Hallintolainkäyttölaki (Hallberg-Ignatius-Kanninen, 1997, s. 338) valotetaan perusteluiden merkitystä seuraavasti:

"Päätöksen perusteleminen on hyvin tärkeää ennen kaikkea asianosaisten oikeusturvan kannalta. Perusteleminen osoittaa asianosaiselle, miten tuomioistuin on päätynyt päätöksen sisältämään lopputulokseen. Seikkaperäinen perustelu antaa mahdollisuuden myös kontrolloida lainkäytön objektiivisuutta."

Lisäksi Tehokaasu huomauttaa, että mainittu KTM:n lausunto ei vastaa normitulkintojen perusteluiden suhteen laadultaan sitä, mitä alan ylimmältä viranomaiselta olisi edellytettävä (ks. esim. Tehokaasun vastaus 31.3.2005, s. 6-7 ja 12). Tehokaasu korostaa kuitenkin, ettei se ole vaatinut asian palauttamista uudelleen Vaasan hallinto-oikeudelle käsiteltäväksi, vaan päätökseen sisältyvien jäljempänä osoitettavien virheellisten laintulkintojen johdosta kokonaan kumottavaksi asiaa palauttamatta.

3.2 
Lausuntopyyntöjä koskevat vaatimukset

Tehokaasulla ei ole valitusperusteena lausuttavaa tästä seikasta.

3.3 
Valittajien puhevalta 

3.3.1 
Hallintolainkäyttölain mukaan

Hallinto-oikeuden päätöksessä todetaan, että laitos on suuronnettomuusvaarallinen kohde, joka sisältää huomattavan turvallisuusriskin lähiympäristössä asuville ja työskenteleville sekä lähiympäristön rakennuksille ja muulle omaisuudelle. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden mukaan riskin kohteeksi joutuvilla henkilöillä ja omaisuuden omistajilla tulee olla mahdollisuus vaikuttaa ainakin toiminnan sijoittamista koskevaan päätöksentekoon. Hallinto-oikeus on katsonut, että kyseisen nestekaasuvaraston sijoittaminen ja sitä koskeva TUKESin päätös vaikuttaa välittömästi niiden valittajien turvallisuusintresseihin ja välillisesti heidän terveyteensä tai omaisuuteensa, joiden kiinteistöt sijaitsevat laitosta ympäröivällä noin 1000 metrin levyisellä vyöhykkeellä. Hallinto-oikeus on lisäksi katsonut, että asianosaisille olisi ainakin laitosta ympäröivällä 500 metrin levyisellä vyöhykkeellä tullut antaa erikseen tieto päätöksestä.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n mukainen asianosaisasema on sillä, jonka oikeuksiin, velvollisuuksiin tai etuihin päätös välittömästi vaikuttaa. Valitusoikeus on siten ensinnäkin sillä, johon päätös on kohdistettu. Toiseksi valitusoikeus on sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa, mutta johon päätöstä ei ole muodollisesti kohdistettu. (Hallberg - Ignatius -Kanninen, mts, s. 101), Hallituksen esityksen (HE 217/1995 vp) mukaan valitusoikeutta ei voitaisi johtaa yksinomaan päätöksen välillisistä vaikutuksista.

Tässä tapauksessa on siten puhevallan osalta kyse siitä, onko TUKESin päätöksellä välittömiä vaikutuksia valittajien etuihin tai oikeuksiin. Päätöksen välittömiin vaikutuksiin perustuvaa valitusoikeuden laajennusta päätöksen kohteen ulkopuolelle sovelletaan Mäenpään mukaan (Hallinto-oikeus, 2003, s. 463) melko suppeasti. Valitusoikeus puuttuu hänen mukaansa niiltä, joiden asemaan päätös vaikuttaa vain välillisesti tai tosiasiallisesti tai jotka eivät voi vedota nimenomaisesti suojattuun oikeuteen. Mäenpään mukaan (mts s. 465) oikeussuojatarpeeseen liittyvät näkökohdat eivät vielä sellaisenaan perusta valitusoikeutta.

Vaasan hallinto-oikeus on perustanut päätöksensä puhevallasta pääosin nestekaasuasetuksen 58 §:n kautta hallintolainkäyttölain 6 §:ään. Oikeuden mukaan laitoksen sijoittaminen vaikuttaa välittömästi valittajien turvallisuusintresseihin ja välillisesti heidän terveyteensä tai omaisuuteensa. Oikeuden mukaan "Säännösten puutteellisuus ei kuitenkaan voi estää tulkitsemasta valitusoikeutta koskevia nestekaasusasetuksen 58 §:ää ja hallintolainkäyttölain 6 §:ää siten, että asianosaisten oikeusturva toteutuu." Oikeus on tässä kohdin myös tukeutunut täydentävästi perustuslain 22 ja 20 §:iin.

Tehokaasu katsoo ensinnäkin, että kyse ei ole puutteellisten säännösten tulkitsemisesta perustuslain valossa, vaan asiassa ratkaisevan hallintolainkäyttölain 6 §:n tulkitsemisesta täysin vastoin sen sanamuotoa ja esitöitä, mistä taas seuraa Tehokaasu Oy:n lailla turvatun oikeuden loukkaaminen. Valittajat ovat perustaneet asianomaisasemansa laitoksen aiheuttaman onnettomuuden riskiin ja ulottuvuuteen. Immissiohaitasta esitetyt väitteet ovat paikkansa pitämättömiä ja perustelemattomia. Laitoksen normaalitoiminnalla ei ole mitään vaikutusta laitosalueen ulkopuolelle. Asiassa on Tehokaasun mukaan täysin kiistatonta, ettei TUKESin lupa vaikuta välittömästi valittajien oikeuksiin, velvollisuuksiin tai etuihin. Vaasan hallinto-oikeuden käyttämä "välitön turvallisuusintressi" on tosiasiassa välillinen intressi, joka perustuu laitoksen äärimmäisen poikkeukselliseen onnettomuustilanteeseen. Sen pitäminen välittömänä vaikutuksena, jota HLL 6 §:ssä tarkoitetaan, on kiistatta virheellistä. Jäljempänä (3.3.2) on erikseen lausuttu erityisnormiston (nestekaasuasetus) vaikutuksesta puhevaltaan.

Näin ollen valitus olisi ensisijaisesti tullut jättää tutkimatta, kuten Tehokaasu vaati Vaasan hallinto-oikeudessa. Asianomaisasemaa ei ympäristöoikeudessa eikä hallinto-oikeudellisissa lupa-asioissa muutoinkaan voida perustaa onnettomuusriskiin, vaan laitoksen normaalitoiminnan välittömiin vaikutuksiin. Asianosaisia ovat tällaisissa asioissa ne, joiden etuihin laitoksen toiminta normaalimuodossaan vaikuttaa tai saattaa välittömästi vaikuttaa. Kuten Mäenpää on todennut, pelkkä oikeussuojan tarve ei perusta puhevaltaa.

Mikäli valitukset oli tullut käsitellä, ei niissä ole esitetty, kuten Tehokaasu on vastineessaan todennut, esitetty mitään sellaista seikkaa, joka edellyttäisi kumoamaan tehdyn päätöksen asiassa sovellettavan normiston mukaan.

3.3.2 
Kemikaali- ja ympäristölainsäädännön mukaan

Hallinto-oikeus on todennut muutoksenhaku- ja puhevaltasäännösten perustuvan myös nestekaasuasetuksen ja teollisuuskemikaaliasetuksen tulkintaan. Muutoksenhakuoikeutta perustellaan päätöksessä nestekaasuasetuksen 8 ja 12 §:ien varaston sijoittamista ja lupahakemuksen sisältöä koskevilla säännöksillä sekä teollisuuskemikaaliasetuksen 22 ja 27 §:ien turvallisuusselvitystä ja sisäistä pelastussuunnitelmaa koskevilla määräyksillä. Teollisuuskemikaaliasetuksen 26 §:n mukaan turvallisuusselvitys tulee asettaa yleisön nähtäväksi ja 29 §:n nojalla toiminnanharjoittajan tulee tiedottaa turvallisuustoimenpiteistä sellaisille tahoille, joihin tuotantolaitoksessa alkunsa saanut suuronnettomuus voi vaikuttaa.

Tehokaasu toteaa, että nestekaasuasetus tai teollisuuskemikaaliasetus ei kumpikaan sisällä minkäänlaisia muutoksenhakuun oikeutettujen määritelmiä tai tiedoksiantovelvoitteen laajuutta ja ajankohtaa koskevia säännöksiä eikä niitä mitenkään voida johtaa Vaasan hallinto-oikeuden viittaamista em. säännöksistä, Nestekaasuasetuksen 8 § säätää laitoksen yleisistä aineellisoikeudellisista sijoitusvaatimuksista. Asetuksen 12 §:ssä säädetään muun muassa lupahakemuksen liitteeksi liitettävästä kartasta, josta tulee näkyä laitosta ympäröivä vähintään 500 metrin levyinen vyöhyke rakennuksineen ja rakennelmineen. Näillä säännöksillä ei ole mitään merkitystä puhevallan määräytymisen kaimalta eikä niitä ole tarkoitettu sisältönsä puolesta myöskään käytettävää puhevallan arvioimisessa. Turvallisuusselvitys ja pelastussuunnitelma ovat dokumentteja, jotka edellytetään olevan hyväksyttyjä ennen laitoksen käyttöönottoa, siten kuin tässäkin tapauksessa on TUKESin luvan ehdon 23 mukaan toimittu. Niiden tarkoituksena on tiedottaa varastointiin ja käsittelyyn liittyvistä vaaroista nimenomaan laitoksen toiminnassa ollessa.

Em. pykälien merkitys ei missään tapauksessa ole perustaa pohjaa muutoksenhakuoikeudelle hankkeen lupakäsittelyssä. Pykäliä ei tule tulkita siten, että mikä tahansa taho, joihin tuotantolaitoksessa alkunsa saanut erittäin epätodennäköinen suuronnettomuus voi vaikuttaa, olisi automaattisesti oikeutettu muutoksenhakuun. Nimenomaisten muutoksenhakuoikeutta koskevien säännösten puuttuessa erityislainsäädännöstä muutoksenhakuun oikeutettujen piiri määräytyy siis hallintolainkäyttölain yleissäännösten mukaan edellisessä jaksossa 3.3.1 kuvatulla tavalla.

3.4 
Perustelut päätöksen kumoamiselle ja palauttamiselle 

3.4.1 
Hakemuksen puutteellisuus

3.4.1.1 
Puutteet hakemusasiakirjoissa

Vaasan hallinto-oikeus on katsonut, että hakemuksen yhteydessä ei ole toimitettu vaaranarviointia ja turvallisuusselvitystä ja riskinkartoitusraportti on toimitettu TUKESille myöhemmin. Turvallisuusselvitys voidaan oikeuden mainitsemien säännösten mukaan toimittaa TUKESille myöhemmin, mutta ainakin sellaiset vaaratilanteita ja niiden seurauksia koskevat selvitykset, joilla voi olla merkitystä varaston sijoitukseen, olisi tullut tehdä jo ennen luvan myöntämistä. Vaasan hallinto-oikeus ei mitenkään perustele sitä, mihin tällainen vaatimus, jota ei ao. säännöksissä ole edellytetty, perustuu.

Hakemuksen liitteenä oleva karttapiirros on varaston kokoon nähden hallinto-oikeuden mukaan suppea. Päätöksen teossa huomioon otettavina ulkopuolisina kohteina on mainittu mm. palo- ja räjähdysvaaraa aiheuttavat kohteet, paineellisia laitteistoja sisältävät laitokset, sähkölinjat ja sähköistetyt rautatiet. Näiden vaikutuksia onnettomuusvaaran lisääntymiseen ei ole selvitetty hakemuksessa kattavasti.

Tehokaasu toistaa aiemmin lausumansa mukaisesti, että turvallisuusselvitysten ja riskinarviointien valmistuminen jo hakemusvaiheessa ei siis ole nestekaasua tai teollisuuskemikaaleja koskevien säännösten mukaan luvan myöntämisen edellytys eikä myöskään nykyinen käytäntö. Säännösten sisältö käy tältä osin ilmi myös Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä. Lisäksi Tehokaasu toteaa tässä yhteydessä, että turvallisuusselvitys on sittemmin valmistunut 12.10.2004. Ensimmäinen versio sisäisestä pelastussuunnitelmasta on myös laadittu. Kyseiset asiakirjat toimitetaan TUKESille sen jälkeen, kun lupa-asia on lainvoimaisesti ratkaistu. 

Kiistanalaista Tehokaasun käsityksen mukaan asiassa on tältä osin se, mitkä ovat sellaiset "vaaratilanteita ja niiden seurauksia koskevat selvitykset, joilla voi olla merkitystä varaston sijoitukseen" ja miten laajasti näitä ulkopuolisia kohteita tulee luvanhakuvaiheessa arvioida. Kuten asiakirjoista, erityisesti TUKESin lausunnosta 30.6.2004 s. 3 käy ilmi, laitoksesta oli toimitettu TUKESille alustava riskikartoitusraportti 11.12.2003 ja sen täydennys 12. l .2004. Raportissa on arvioitu toimintaan liittyvät vaarat (riskin kuvaus), mahdollisen onnettomuuden seurausten vakavuus, ennaltaehkäisevien toimien riittävyys (riskin hallinta). Lisäksi siinä tehdään toimenpide-ehdotukset sekä nimetään vastuuhenkilöt. Kyseinen lausunto sisältää lisäksi luettelon muista tiedoista, jotka TUKESille oli toimitettu sekä viittauksen nestekaasuasetuksen 12 §:ään ja teollisuuskemikaaliasetuksen 17 §:ään, joiden mukaan hakemus voidaan käsitellä, vaikka kaikkia tietoja ei ole ko. laitoksen osalta saatavissa. Aiemman lupakäytäntönsä mukaisesti TUKES katsoi, että "lupahakemuksessa on esitetty hakemuksen käsittelyyn tarvittavat tiedot laitoksen sijoittumisesta ja ympäristössä sijaitsevista kohteista, toimintaan liittyvien vaarojen tunnistuksesta ja niiden ennaltaehkäisystä, arviot mahdollisen onnettomuuden suuruusluokista, nestekaasusäiliön ja muiden laitteiden rakenteista ja laitoksen toimintatavasta." Lisäksi TUKES viittasi ehtoon 23, jonka mukaan turvallisuusselvitys ja pelastussuunnitelma on oltava hyväksytty ennen laitoksen käyttöönottoa.

Vaasan hallinto-oikeuden päätös on siten edellä lausutun valossa virheellinen. Riittävät selvitykset riskikartoituksineen oli toimitettu TUKESille luvan myöntämistä varten. Hallinto-oikeuden päätöksessä ei myöskään ole mitenkään arvioitu, millä tavalla TUKESille toimitettu riskinarviointi olisi sisällöllisesti puutteellinen ja miksi sen ei ole katsottu täyttävän Vaasan hallinto-oikeuden päätöksellään luomaa, sinänsä säädöksiin perustumatonta vaatimusta laitoksen sijoittamiseen vaikuttavien vaaratilanteiden huomioonottamisesta nyt edellytetyn vakiintuneen soveltamiskäytännön mukaisen tason ylitse. Tehokaasu katsoo näin ollen, että tältäkin osin riittävä selvitys on luvan hakemista varten ollut käytössä.

Riskinarvioinnin laajuus liittyy toisaalta arvioitavan vyöhykkeen laajuuteen, toisaalta niihin kohteisiin, jotka tulee ottaa huomioon onnettomuusvaaraa arvioitaessa. Karttapiirroksen ja vaikutusten arviointivyöhykkeen laajuutta ei ole lainsäädännössä pitävästi määritelty, vaan ne ratkaistaan tapauskohtaisesti lupaviranomaisen -- TUKESin -- ratkaisukäytännössä. Nestekaasuasetuksen 12 §:n 3 momentin 2)-kohdan mukaan kartan tarkoittama suojavyöhyke on ohjeellinen. Ympäristöministeriön ohjekirjeen tarkoittaman ns. konsultointivyöhykkeen laajuudeksi on määritelty 1,5 km. Tämä konsultointivyöhyke ei suoraan vastaa suojavyöhykkeen käsitettä. Konsultointivyöhyke on lisäksi tarkoitettu kaikentyyppisten vaarallisten aineiden eikä pelkästään nestekaasuvarastojen sijoittamista koskevaan arviointiin. Tämän lisäksi konsultointivyöhykkeen tarkoitus ei ole vastaava kuin suojavyöhykkeen. Konsultointivyöhyke on tarkoitettu ohjeelliseksi arviointietäisyydeksi suunniteltaessa uutta kaavoitusta tai rakentamista vyöhykkeen sisälle olemassa olevan laitoksen lähelle.

Uutta nestekaasulaitosta perustettaessa suojavyöhykkeen laajuus ratkaistaan tällaisissa tapauksissa nestekaasuasetuksen mukaisesti -- eli lupaviranomaisten nestekaasuasetuksen 8 §:ään liittyvän harkinnan sekä mahdollisten lausunnonantajien lausuntojen perusteella. Tapauksessa luvanmyöntämisedellytyksiä arvioinut viranomainen on katsonut karttapiirroksen sisältämän 500 metrin vyöhykkeen riittäväksi. Kyse on täysin vakiintuneesta käytännöstä.

Tehokaasu tulkitsee hallinto-oikeuden päätöstä siten, että noin 500 metrin laajuinen karttapiirros voisi olla sinänsä riittävä1. Tämä perustuu erityisesti myös siihen, että muualla päätöksessä, esimerkiksi kohdassa 4.2.3 hallinto-oikeus on katsonut 500 metrin etäisyyden ratkaisevaksi. Päätöksen perusteluissa on kuitenkin kiinnitetty huomiota siihen, että tiettyjen KTM:n päätöksen 344/1997 20 §:n 2 momentin mainitsemien kohteiden vaikutuksia ei ole arvioitu hakemuksessa riittävästi. Tältä osin Tehokaasu toteaa, että vaikutukset on otettu hankkeen suunnittelussa riittävästi huomioon. Terminaali rakennetaan asemakaavassa teollisuusalueeksi varatulle alueelle, minkä ympärillä on lisäksi huomattavassa määrin rakentamattomia alueita. Mitään erityisiä onnettomuusvaaraa lisääviä kohteita ei ole laitoksen välittömässä läheisyydessä, kun otetaan lisäksi huomioon laitoksen poikkeuksellisen tehokkaat suojausratkaisut (vesivalelu ja maapeitteet). Junanradan laskeminen riskikohteeksi on virheellistä, koska kyse on junanvaunuista purettavasta nestekaasusta. Näin ollen junanradan aiheuttama riski on mitä ilmeisimmin moninkertainen itse kuljetuksen aikana kuin nyt puheena olevassa varastoinnissa tai vesivalelupurkamisessa. Tällaisten kuljetusriskien arviointi ei kuulu nyt luvan kohteena olevan toiminnan huolehtimisvelvollisuuksien piiriin. Muitakaan erityistä vaaraa aiheuttavia kohteita ei hakijan käsityksen mukaan varaston tai säiliöiden välittömillä lähialueilla ole. Sellaisena ei voida pitää metallipajaa, ottaen huomioon laitoksen turvajärjestelyt. Vaaranarviointi ei siis näin ollen ole puutteellinen eikä myöskään TUKESin muusta lupakäytännöstä millään tavalla poikkeava. Tehokaasu korostaa, että nestekaasua varastoidaan Suomessa hyvin yleisesti eri teollisuuslaitoksissa huomattavia määriä. Näissä kohteissa etäisyydet palovaarallisiin kohteisiin ovat usein huomattavasti nyt puheena olevaa varastoa pienempiä eikä säiliöissä ole maapeitteitä. Nestekaasuasetuksen mukaan luvanvaraista nestekaasun varastointia, käyttöä ja käsittelyä harjoitetaan Suomessa noin 100 kohteessa ja pienempinä määrinä (ilmoituksenvaraisuus) noin 3000 kohteessa.

3.4. l .2 
Kuulemisvirhe (kuuluttamisvirhe)

Hallinto-oikeuden päätöksessä todetaan, että hakemuskuulutuksessa ei ole ollut mitään mainintaa varastoon liittyvistä vaaratekijöistä ja riskeistä eikä niistä ole ollut selvitystä myöskään Lapuan kaupungin kansliassa nähtävillä olleissa hakemusasiakirjoissa. Sama pätee hallinto-oikeuden mukaan ilmeisesti myös lausuntoviranomaisille toimitettuihin asiakirjoihin. Tämän perusteella hallinto-oikeus on katsonut, että muun muassa valitusoikeuden omaavilla lähialueen asukkailla ja muilla hallintomenettelylain 13 §:ssä mainituilla henkilöillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin asian ratkaisu saattaa vaikuttaa sekä lausuntoviranomaisilla ei ole ollut riittävää selvitystä lausunnon ja mielipiteen ilmaisemiseksi hakemuksesta.

Hallintomenettelylain 13 §:n mukaan viranomaisella on eräissä tilanteissa velvollisuus ilmoittaa asian vireilläolosta. Vireilläolosta on ilmoitettava julkisesti. JOS asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus laajalla alueella tai lukuisten henkilöiden oloihin. Tiedossa olevalle henkilölle, joka ei ole asianosainen, mutta jonka asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin asian ratkaisu saattaa vaikuttaa huomattavasti, on 13 §:n 2 momentin mukaan ilmoitettava asian vireilläolosta. Tästä saa kuitenkin ilmoittaa julkisesti, jos henkilöitä on useita ja heidän voidaan olettaa saavan tiedon julkisesta ilmoituksesta. Säännös ei luettele 13 §:n 2 momentissa kysymykseen tulevia asioita tyhjentävästi vaan osoittaa tyypillisiä tapauksia. Säännöksen funktio on välillisesti sidoksissa asianosaiskäsitteen tiukkarajaiseen tulkintaan. (Kulia, Hallintomenettelyn perusteet 1999, s. 103 - 104, käytetty lähteenä 1999 painosta hallintomenettelylain johdosta). Tämä tarkoittaa sitä, ettei pelkästään välillisen vaikutuksen johdosta ole tarpeen kuulla ketään ilmoittamalla asian vireilläolosta henkilökohtaisesti eikä muutoinkaan.

Muiden kuin asianosaisten vaikutusmahdollisuus on kyseessä olevan lupapäätöksen osalta toteutettu siten, että nestekaasuvaraston sijoittamiseen liittyvä hakemus on ollut kuulutettavana Lapuan kaupungin ilmoitustaululla 3.12.2003 -17.12.2003 välisen ajan. Menettely on täysin TUKESin normaalin lupakäytännön ja asiassa sovellettavan hallintomenettelylain mukainen. Valittajilla on ollut kuulutusaikana mahdollisuus esittää huomautuksia hakemuksen johdosta. Yhtään huomautusta ei jätetty.

Tässä yhteydessä voidaan vielä mainita, että paikkakunnalla ilmestyvässä Lapuan Sanomissa on ollut aihetta käsittelevä laaja artikkeli sekä 28.8.2003 että 4.11.2003. Voitaneen katsoa, että asia on tullut valittajien tietoon jo hyvissä ajoin ennen julkista kuulutusta ja että valittajilla oli mahdollisuus esittää huomautuksia julkisen kuulutuksen johdosta. Kenenkään tiedonsaanti-intressi ei asiassa ole tosiasiallisesti jäänyt toteutumatta. Hanke on ollut poikkeuksellisen julkisuuden kohteena, mikä käy ilmi valituksen liitteenä 3 olevasta taulukosta.

Ilmoituksen sisällöstä hallintomenettelylaki säätää melko yksityiskohtaisesti (13 § 4 mom.). Ilmoituksessa on mainittava, mistä asiassa on kysymys ja miten siitä voidaan esittää tietoja, kysymyksiä ja mielipiteitä viranomaiselle. Kuulutuksissa ei yleisesti eikä erityisesti tällä sääntelyalalla ilmoiteta mitään riskeistä yms., vaan ainoastaan laitoksen hakemuksen vireilläolosta sekä asiakirjojen sijaintipaikasta sekä tietojen toimittamistavasta ja -ajasta. Kyseessä oleva ilmoitus lupahakemuksesta on täyttänyt sekä hallintomenettelylain että sen mukaisen kuulutuskäytännön vaatimukset. Lisäksi lupahakemuksen alkuperäisistä liitteistä ja täydennyksenä toimitetusta riskikartoitusraportista on annettu tietoa kysyjien pyytämällä tavalla julkisuuslain (621/1999) mukaisesti (puhelimitse ja faksaamalla).

Lähtökohtaisesti ilmoittaminen on Kullan mukaan (1999, s. 104 - 105) tarkoituksenmukaista vasta siinä vaiheessa, kun viranomaisella on riittävästi hanketta esittelevää aineistoa. Turvallisuusselvitystä ei ole velvoitettu toimittamaan vielä tässä vaiheessa, joten sen sisällöstäkään ei voida tiedottaa. Kaikki muut TUKESin normaalikäytännön vaatimat asiakirjat hakija on toimittanut ja niistä on koulutusvaiheessa ollut saatavilla tietoa. Siten hallinto-oikeuden toteamus siitä, ettei hakemuskuulutuksessa ole ollut mitään mainintaa varastoon liittyvistä vaaratekijöistä ja riskeistä on lakiin perustumaton ja väite siitä, ettei niistä ole ollut selvitystä myöskään Lapuan kaupungin kansliassa nähtävillä olleissa hakemusasiakirjoissa on virheellinen. Lupavaiheessa toimintaan liittyviä vaaroja ja niihin varautumista ja mahdollisen onnettomuuden seurauksia on selvitetty em. riskikartoitusraportissa. Näitä selvennyksiä täydennetään turvallisuusselvityksessä. TUKESin antaman päätöksen ehtona (ehto 23) on, että nestekaasuvarastosta laadittavan turvallisuusselvityksen ja sisäisen pelastussuunnitelman tulee olla hyväksyttyjä ennen laitoksen käyttöönottoa. Kuten edellä on mainittu, turvallisuusselvitys ja sisäisen pelastussuunnitelman ensimmäinen versio ovat sittemmin valmistuneet ja toimitetaan TUKESille lupa-asian tultua lainvoimaisesti ratkaistua.

Vaarallisten kemikaalien teollista käsittelyä ja varastointia koskevan asetuksen 17 §:n mukaan turvatekniikan keskus voi antamassaan lupapäätöksessä edellyttää, että turvallisuusselvitys toimitetaan sille ennen käyttöönottotarkastusta. Muussa tapauksessa se esitetään käyttöönottotarkastuksessa.

Johtopäätöksenä todetaan, että hakemuskuulutuksessa on esitetty kaikki säädösten vaatimat tiedot. Turvallisuusselvitystä ei edes vielä tässä vaiheessa ole vaadittu, mikä on edellä esitetysti sovellettavien säädösten mukaan täysin mahdollista ja lisäksi normaali käytäntö. Hallinnon yhdenvertaisuus- sekä luottamuksensuojan periaatteiden valossa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole esitetty hyväksyttävissä olevaa perustelua sille, että hallinto-oikeus velvoittaa noudattamaan tässä tapauksessa säädösten sanamuodosta ja muista vastaavista tapauksista poikkeavaa käytäntöä.

3.4.1.3 
Erityistiedoksiannon tarve

Hallinto-oikeus on katsonut, että ainakin laitosta ympäröivän 500 metrin levyisellä vyöhykkeellä olevien kiinteistöjen omistajille ja haltijoille olisi tullut ilmoittaa asian vireilläolosta antamalla asiaa koskevasta hakemuksesta erityistiedoksianto.

Menettely poikkeaa täysin TUKESin ratkaisukäytännöstä. Kyseessä on tulkinta, joka on johdettu asianosaiskäsitteestä, joka taas on edellä osoitettu virheelliseksi. Pelkästään tällä perusteella erityistiedoksiantovelvollisuutta ei ole olemassa. Mikäli turvallisuusriskin katsottaisiin perustavan, erityistiedoksiannon tarpeen, merkitsisi se sitä, että esimerkiksi ydinvoimalaa perustettaessa tulisi kaikkia Suomen kansalaisia kuulla erityistiedoksiannolla (analogia nyt puheena olevan tapauksen välillisen vaikutuksen kautta johtuvaan puhevaltaan j a sitä kautta kuulemiseen erityistiedoksiannolla on vahva). Tämä ei liene tarkoituksenmukaista eikä noudatettu käytäntö ydinvoima-asioissa. Toisaalta perustetta edellyttää erityistiedoksiantoa ei ole sen enempää tässäkään tapauksessa, jos riski on sen perusteena.

Hakemuksesta on pyydetty nestekaasuasetuksen 14 §:n mukaisesti lausunto Vaasan työsuojelupiiriltä ja Lapuan pelastuslaitokselta. Lausuntokäytäntö on ollut yhdenmukainen muiden TUKESin vastaavien päätösten kanssa. Muutoin tiedottaminen on toimitettu kohdassa 3.4.l .2 kuvatun mukaisesti.

Tehokaasu toteaa kokoavasti, että valittajien ei voida katsoa olevan hallintolainkäyttölain tarkoittamia asianosaisia eikä hallintomenettelylain 13 §:n 2 momentissa tarkoitetun henkilöjoukon piirissä. Näin ei myöskään erityistiedoksiannolle tai asianosaisen kuulemiselle ole säädösten eikä TUKESin ratkaisukäytännön mukaisesti ollut tarvetta.

3.4.2 
Laitoksen sijoitusvaatimuksia koskevat puutteet käsittelyssä

Vaasan hallinto-oikeus on katsonut, että lupakäsittelyssä on tapahtunut seuraavia puutteita tai virheellisyyksiä:
 

1. TUKES on tarkastellut maanpäällisten säiliöiden osalta ainoastaan ns. sisäisen suojaetäisyyden (3 metriä) täyttymistä.
2. Kuljetussäiliöiden on katsottava rinnastuvan kiinteisiin nestekaasusäiliöihin.
3. Säiliöautojen suojaetäisyyksiä ei ole käsitelty KTM:n lausunnossa
4. 5.11.2004. TUKES ei ole huomioinut, että ilman vesivalelua olevien säiliöiden suojaetäisyydet ovat vähintään kolminkertaiset vesivalelun piirissä oleviin säiliöihin verrattuna. Suojaetäisyydet määritetään erikseen tapauskohtaisesti, mitä ei ole päätöksessä huomioitu.
5. Ohjeellinen vähimmäisetäisyys hoitolaitoksiin on 300 metriä. Lausunnossa ei ole huomioitu, mikä merkitys laitoskoon kasvamisella on tähän vähimmäisetäisyyteen.

 

Mitä tulee edellä lueteltuihin puutteisiin kohdissa l) - 4), toteaa Tehokaasu
niistä seuraavaa:

l. Nestekaasusäännöksissä maapeitteisiltä säiliöiltä edellytetään KTMp 344/1997 mukaan 27 ja 28 §:n mukaisten yleisten sijoitusvaatimusten täyttämistä. Yli 200 tonnin maanpäällisten nestekaasuvarastojen suojaetäisyydet määrätään KTM:n päätöksen 20 §:n 4 momentin mukaan erikseen tapauskohtaisesti turvallisuusanalyysin pohjalta, kuten tässäkin tapauksessa on tapahtunut. Suojaetäisyyksiä ei aina automaattisesti ainoastaan kasvateta laitoksen koon kasvaessa, vaan kyse on kokonaisharkinnasta, jossa otetaan huomioon myös tekniset suojaratkaisut. TUKES ei siten ole perustanut lupaa pelkästään mainittuihin sisäisiin suojaetäisyyksiin, vaan nestekaasuasetuksen 20 §:n mukaiseen kokonaisharkintaan (ks. TUKESin lausunto 30.6.2004 s.8).

2. ja 3. Suojaetäisyydet on tapauksessa nimenomaan arvioitu tapauskohtaisesti vastoin Vaasan hallinto-oikeuden käsitystä. TUKES ei ole velvollinen soveltamaan maanpäällisen kiinteän varastosäiliön määritelmää ja suojaetäisyyksiä alueella oleviin junanvaunuihin. Näille ei ole määritelty mitään nimenomaisia suojaetäisyyksiä KTM:n päätöksessä 344/1997 tai missään muussakaan kemikaalisäädöksessä. Kyseessä eivät ole kiinteät vaan irralliset kuljetussäiliöt, joita koskevat ainoastaan kuljetettavia kaasusäiliöitä koskevat rakennevaatimukset kuten standardi SFS 3341. Kuljetettavia säiliöitä ei yleensä TUKESin ratkaisukäytännössä tai muidenkaan kemikaaliviranomaisten valvontatoimissa rinnasteta kiinteisiin säiliöihin. Tähän ei ole lainsäädännön perusteella edes mahdollisuutta. Nestekaasua säilytetään yleisesti kuljetusten yhteydessä säiliövaunuissa ratapihoilla ilman vesivalelua ja usein ilman tässä vaadittujen suojaetäisyyksien täyttymistä. Säiliöauto ei myöskään ole kiinteä säiliö. Tehokaasu viittaa tässä myös TUKESin lausuntoon 30.6.2004 sisältyvään taulukkoon (s. 7-8), missä on vertailtu kolmen vesivalelussa olemattoman vaunun sijoitusta suhteessa kiinteitä säiliöitä koskeviin nestekaasuasetuksen 20 §:n etäisyysvaatimuksiin (esim. sähkörata 125 metriä). Säiliöautojen suhteen TUKES on viitannut standardiin SFS 3341, jonka mukainen vaaraetäisyys täyttyy. Näin ollen etäisyysvaatimukset täyttyvät, vaikkei niitä voidakaan sellaisenaan soveltaa vaunuihin tai säiliöautoihin.

4. Hoitolaitoksille suositeltua 300 metrin vähimmäisetäisyyttä pidennetään lupaviranomaisten toimesta, mikäli siihen katsotaan olevan laissa säädettyjen edellytysten mukaista tarvetta. Suojavyöhykkeen laajuus ratkaistaan tällaisissa tapauksissa siis lupaviranomaisen tapauskohtaisen harkinnan perusteella, mihin sisältyy myös laitoksen teknisen suojaustason arviointi. Tässä tapauksessa viranomainen on katsonut esitetyn 300 metrin suojavyöhykkeen riittäväksi. Lisäksi TUKESin lausunnossa 30.6.2004 todetaan (s. 8), että hoitolaitoksia yms. ei ole 500 metrin etäisyydellä nestekaasuvarastosta. Sijoituspaikka vastaa näin ollen Tehokaasun mukaan ympäröivien kohteiden osalta normaalia alalla noudatettua käytäntöä.

3.4.3 
Perustelujen puuttuminen

Vaasan hallinto-oikeuden mukaan päätös olisi tullut perustella, koska päätös koskee muitakin kuin hakijaa.

Kuten edellä on esitetty, nestekaasuasetuksen mukainen laitoksen perustamislupa ei koske valittajia välittömästi eikä heitä ole asiassa pidettävä asianosaisina. Näin ollen ei ole myöskään ollut tarvetta perustella päätöstä TUKESin normaalikäytännöstä poiketen. Päätöksen perusteluvelvollisuudesta tehtyyn johtopäätökseen on ilmeisesti vaikuttanut asian käsitteleminen juuri Vaasan hallinto-oikeudessa, joka on tottunut esimerkiksi yli 100-sivuisten ympäristö- ja vesitalouslupien valitusten käsittelemiseen, minkä päätösten valossa TUKESin lupa vaikuttaa perustelutekniikan osalta puutteelliselta. Tehokaasu huomauttaa kuitenkin, että erityislainsäädäntö, jota tässä asiassa noudatetaan, ei edellytä ympäristölupapäätösten kaltaisia perusteluita.

3.4.4 
Hylätyt päätöksen kumoamisperusteet

Tehokaasulla ei ole valitusperusteena lausuttavaa tästä seikasta.

3.5  Oikeudenkäyntikulut

3.5.1 
Vaatimuksen tutkiminen

Vaasan hallinto-oikeus on tulkinnut pelkän oikeudenkäyntikululaskun, joka sisältää myös muihin asioihin liittyviä toimenpiteitä, riittävän kulujen korvaamiseen. Oikeuden mukaan vaatimusta ei myöskään ole esitetty liian myöhään.

Tehokaasu toteaa, että vaatimusta oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta ei ole asianmukaisesti esitetty. Tehokaasu katsoo, että pelkästään laskun lähettämistä ei voida tulkita oikeudenkäyntikuluvaatimuksen asianmukaiseksi esittämiseksi etenkin siinä tapauksessa, jos lasku sisältää selkeästi valituksenalaiseen asiaan liittymättömiä toimenpiteitä eikä siinä ole yksilöity tähän asiaan liittyviä toimenpiteitä. Toisaalta, koska hallintolainkäyttöasioissa oikeudenkäyntikulujen korvaaminen on, huolimatta HLL:n 74 §:n sisällöstä, täysin poikkeuksellista, on syytä saada korkeimman hallinto-oikeuden kanta siihen, voidaanko kuluja tuomita, jos niitä ei ole valituksen yhteydessä määräajassa lainkaan vaadittu.

3.5.2 
Oikeudenkäyntikuluratkaisu

Hallinto-oikeus on tuominnut hakijan maksettaviksi oikeudenkäyntikuluja kohtuulliseksi arvioimansa määrän 1.500 euroa.

Tehokaasu on hakenut nestekaasuvaraston perustamislupaa säädetyn menettelyn mukaisesti ja toimittanut hakemuksensa liitteeksi säädöksissä ja TUKESin ratkaisukäytännössä edellytetyt selvitykset. TUKES on perustamisluvan hakijalle myöntänyt, normaalikäytäntönsä mukaisesti.

Oikeudenkäyntikuluratkaisu on kumottava, ensisijaisesti siksi, että Vaasan hallinto-oikeuden pääasiaratkaisukin on virheellisenä kumottava edellä esitetyin perustein. Toiseksi, mikäli Vaasan hallinto-oikeuden päätöstä ei kumota, on kuitenkin kohtuutonta, että lupamenettelykäytännön nyt hallinto-oikeuden ratkaisun myötä äkillisesti muututtua, Tehokaasu on velvoitettu korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut. Tehokaasu on toiminut täysin kuten muut vastaavia lupia hakeneet ja toimittanut ajoissa viranomaiselle lupakäsittelyssä vaaditun riittävät selvitykset. Vaasan hallinto-oikeuskin on todennut, että päätös on kumottu ja asia palautettu udelleen käsiteltäväksi pääosin hakijasta riippumattomista syistä. Näin ollen oikeudenkäyntikuluratkaisu on kumottava joka tapauksessa, vaikka pääasiavaatimus hylättäisiinkin.

Mikäli Tehokaasun vaatimus Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä menestyy, ovat asiassa Vaasan hallinto-oikeuteen valittaneet Pirkko Ulvinen myötäpuolineen määrättävä yhteisvastuullisesti korvaamaan Tehokaasun oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Oikeudenkäynti korkeimmassa hallinto-oikeudessa on johtunut yksinomaan heidän valituksestaan ja valituksessa Vaasan hallinto-oikeudelle on esitetty lukuisia sekavia ja selkeästi asiaan liittymättömiä väitteitä ja perusteluita, minkä johdosta olisi kohtuutonta, että Tehokaasu joutuisi pitämään kulunsa vahinkonaan. Tehokaasun kanta on, kuten edellä lausutusta käy ilmi, ettei valittajina ole puhevaltaa koska se perustuu yksinomaan välilliseen vaikutukseen eli onnettomuuteen. 

Helsingissä 8. elokuuta 2005 

TEHOKAASU OY

Laati 
Kari Marttinen
Asianajaja, OTL, Espoo 

Liitteet:
l) kopio valituksenalaisesta päätöksestä; Vaasan HaO 8.7.2005, nro 05/0253/3
2) kopio saantitodistuskirjeestä
3) excel taulukko (lehtikirjoitukset yms)