Taltionumero
1021

Diaarinumero
558/1/02 

Valittajat 
lääkintöneuvos Hermanni Haapoja, opetusneuvos U. K. Rantala, humanististen tieteiden kandidaatti Outi Jalava, rakennusmestari Kalle Peltola, lehtori Risto Jalava, emäntä Riitta Talvitie, maanviljelijä Antti Lahdensuo, kirjailija Kaarina Toijanniemi ja emäntä Tellervo Lahdensuo, kaikki Lapualta

Päätös, josta valitetaan
Länsi-Suomen ympäristökeskuksen päätös 22.1.2002 n:o H22A-22

Asian aikaisempi käsittely

Lapuan kaupunginvaltuusto on 10.5.1999 hyväksynyt Lapuan 1. kaupunginosan (Keskusta) asemakaavan muutoksen.  Asemakaavan muutoksella muodostuvat mainitun kaupunginosan korttelit numero 122, 123, 124 ja 126 niihin liittyvine puisto-, tori-, liikenne- ja katualueineen.  Kaavan muutoksella linja-autoaseman ja Sparin päivittäistavaramyymälän käytössä olevista alueista muodostuva kortteli 122 on osoitettu liikerakennusten korttelialueeksi (KL-3).  Kaavamerkinnän mukaan alueelle saa sijoittaa kerrosalamäärän kokoisen vähittäiskaupan suuryksikön.  Korttelin 122 alueella on kaksi tonttia, jotka on merkitty erillisillä rakennusaloilla.  Tontin numero 1 rakennusoikeudeksi on merkitty 2250 kerrosneliömetriä ja tontin numero 2 rakennusoikeudeksi 375 0 neliömetriä.  Molempien tonttien kerrosluku on I-II.  Valtuuston päätös on alistettu Länsi-Suomen ympäristökeskuksen vahvistettavaksi.

Hermanni Haapoja, U. K. Rantala, Outi Jalava, Kalle Peltola, Risto Jalava, Riitta Talvitie, Antti Lahdensuo, Kaarina Toijanniemi ja Tellervo Lahdensuo ovat valittaneet valtuuston päätöksestä ympäristökeskukselle yhteisellä valituskirjelmällä.  Kaavamuutos olisi tullut asettaa uudestaan nähtäville, minkä lisäksi asian käsittelyyn valtuustossa on osallistunut esteellisiä henkilöitä.  Asemakaavan muutos on käynnistynyt Lapuan kaupungin ja Etelä-Pohjanmaan Osuuskaupan välillä 21.1.1998 tehdyn sopimuksen johdosta.  Kaavan valmisteluja kaavan sisältö on määräytynyt sopimuksen ehdoilla.  Valtuusto on ylittänyt toimivaltansa ja käyttänyt harkintavaltaansa väärin.  Rakennuslain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettuja selvityksiä ei ole tehty tarpeellisessa laajuudessa ennen kaavapäätöksen hyväksymistä.  Kaavamuutos turmelee kaupungin toiseksi tärkeimmän arvorakennuksen eli kaupungintalon ympäristön ja heikentää palveluja.

Länsi-Suomen ympäristökeskus on 30.5.2000 antamallaan päätöksellä hylännyt Hermanni Haapojan ja hänen asiakumppaniensa valituksen uudelleen nähtäville asettamista ja jääviysväitteitä koskevalla osalta.  Muulta osalta ympäristökeskus on hyväksynyt valituksen ja jättänyt valtuuston päätöksen vahvistamatta.

Ympäristökeskus on todennut perusteluissaan muun ohella, että korttelin numero 122 tontti numero 2 soveltuu sinänsä liikerakentamiseen, mutta asemakaavassa kyseiselle tontille osoitettua rakennusoikeutta on pidettävä ylimitoitettuna.  Alueen luonnetta pohdittaessa olisi tullut enemmän huomioida muun ohella asiakirjoihin sisältyvässä Museoviraston lausunnossa esitettyjä näkökohtia.  Asemakaavaa ei voida tältä osin kyseiseen kortteliin osoitetun rakennusoikeuden määrän ja kaupunkikuvan kannalta pitää tarkoituksenmukaisena ja perusteltuna.

Asemakaavassa on osoitettu kaksi vähittäiskaupan suuryksikköä, joiden osalta asemakaavan asiakirjoissa ei ole esitetty selvitystä asemakaavan vaikutuksesta palvelujen saatavuuteen Lapuallapa naapurikunnissa, asemakaavan vaikutusta seudulliseen palvelu- ja yhdyskuntarakenteeseen lausuntopyynnöllä maakuntaliitolta ja naapurikunnilta tai muulla vastaavalla tavalla.  Kyseisten vähittäiskaupan suuryksiköiden osalta asemakaavan asiakaistoissa ei myöskään ole esitetty yleiskaavallista tai muuta tarkastelua kyseisten hankkeiden sopeutumisesta kaupunkirakenteeseen yleensä ja erityisesti liikenteen ja joukkoliikennejärjestelyjen osalta.  Asemakaavan asiakirjoissa ei myöskään ole esitetty riittävästi selvitystä asemakaavan toteuttamisen yhdyskuntataloudellisista ja sosiaalisista vaikutuksista.

Näissä oloissa ympäristökeskus on katsonut, ettei asemakaava riittävällä tavalla täytä rakennuslainsäädännössä asemakaavan turvallisuudelle, viihtyisyydelle, kauneudelle, liikenteen järjestämiselle ja tarkoituksenmukaisuudelle asetettuja vaatimuksia.  Lisäksi asemakaavaa laadittaessa ei ole riittävällä tavalla huolehdittu, ettei rakennetun ympäristön perinne-, kauneus ja muita arvoja hävitetä.

Lapuan kaupunginhallitus on korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa valituskirjelmästä tarkemmin ilmenevillä perusteilla vaatinut, että ympäristökeskuksen päätös, jolla Lapuan kaupunginvaltuuston 10. 5.1999 tekemä päätös on jätetty vahvistamatta, kumotaan ja valtuuston tekemä päätös vahvistetaan.

Korkein hallinto-oikeus on Lapuan kaupunginhallituksen valituksen johdosta 28.12.2001 antamallaan päätöksellä taltionumero 3335 kumonnut ympäristökeskuksen päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi seuraavin perusteluin:

Asiaan sovellettavat säännökset

Kun otetaan huomioon 1.1.2000 voimaan tulleen maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 208 §:n siirtymäsäädös, tässä asiassa asemakaavan lainmukaisuutta ratkaistaessa on noudatettava aikaisemman rakennuslain (370/1958) säännöksiä.  Kuitenkin maankäyttö- ja rakennuslain 207 §:n 2 ja 3 momentin mukaisesti lain 114 §:ssä määritellyn vähittäiskaupan suuryksikön vaatiman alueen asemakaavan laatimisen osalta tulee sovellettavaksi jo ennen lain voimaantuloa, kun kaavan hyväksymispäätös on tehty 1.3.1999 tai sen jälkeen, sen lisäksi, mitä rakennuslaissa tai sen nojalla on säädetty, maankäyttö- ja rakennuslain 207 §:n 2 momentissa mainitut saman lain 54 §:n 2 momentin ja 58 §:n 3 momentin säännökset.  Menettelyyn viranomaisessa sekä muutoksenhakuun sovelletaan rakennuslain asianomaisia säännöksiä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 114 §:n mukaan vähittäiskaupan suuryksiköllä tarkoitetaan yli 2 000 kerrosneliömetrin suuruista vähittäiskaupan myymälää.

Rakennuslain 1 §:n 2 momentin mukaan alue on kaavoitettava tai sen käyttäminen muutoin suunniteltava luonnonvarojen ja ympäristön kestävää kehitystä tukevalla tavalla sen mukaan kuin rakennuslaissa säädetään.

Rakennuslain 3 §:n 1 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman toteuttamisen ympäristövaikutukset sekä yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuri- ja muut vaikutukset.  Kaavaan voidaan ottaa haitallisten tai häiriöitä aiheuttavien ympäristövaikutusten estämiseksi tai rajoittamiseksi tarpeellisia määräyksiä.  Pykälän 2 momentin mukaan kaavaehdotusta valmisteltaessa kaavaan voidaan sisällyttää erityinen selvitys ympäristövaikutuksista, jos suunnitellulla maankäytöllä on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.

Rakennuslain 34 §:n 1 momentin mukaan asemakaava on laadittava maaston, maaperän laadun ja muiden paikallisten olosuhteiden mukaan sillä tavoin, että alue tulee tarkoituksenmukaisesti käytetyksi sekä että yhtenäistä ja hyvää rakennustapaa edistetään.  Sen pitää tyydyttää terveellisyyden, paloturvallisuuden, liikenteen, viihtyisyyden ja kauneuden vaatimukset.  Siinä on varattava tarpeelliset alueet niihin erilaisiin tarkoituksiin, joita kaupungin kehitys edellyttää.  Asemakaavaa laadittaessa on kulttuurimuistomerkkejä sekä kauniita näköaloja ja muita kauneusarvoja mahdollisuuksien mukaan suojeltava ja säilytettävä.  Lisäksi on asemakaavaa laadittaessa mikäli mahdollista otettava huomioon vallitsevat maanomistusolot sekä tarpeellista huomiota kiinnitettävä siihen, etteivät kustannukset asemakaavan toteuttamisesta muodostu liian rasittaviksi ja ettei yksityiselle maanomistajalle aseteta kohtuuttomia rajoituksia, jotka asemakaavalle asetettavia vaatimuksia olennaisesti syrjäyttämättä voidaan välttää.  Saman pykälän 3 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on erityisesti pyrittävä edistämään rakennetun ympäristön tarkoituksenmukaista hyväksikäyttämistä ja huolehdittava, ettei rakennettuun ympäristöön sisältyviä perinne-, kauneus- ja muita arvoja hävitetä.

Rakennusasetuksen 32 §:n mukaan asemakaava on laadittava siten, että se tyydyttää kaupungin tulevan kehityksen ja että eri tarkoituksiin varataan riittävästi alueita.

Rakennusasetuksen 3 8 §:n mukaan asemakaavaan kuuluu selostus, joka sisältää ehdotuksen perustelut.  Selostuksessa on tarpeen mukaan esitettävä kaavan toteuttamisen ympäristölliset, yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuri- ja muut vaikutukset.

Toimivalta kaavaa laadittaessa ja sen lainmukaisuutta ratkaistaessa

Rakennuslain 33 §:n mukaan kaupungin yksityiskohtaista järjestämistä ja rakentamista varten oli laadittava asemakaava sitä mukaa kuin kehitys vaatii.  Kaupungin tuli myös seurata asemakaavojen ajanmukaisuuttaja tarvittaessa ryhtyä toimenpiteisiin vanhentuneiden asemakaavojen muuttamiseksi.

Kaupungilla on tämän sännöksen osoittamissa rajoissa oikeus päättää asemakaavojensa uudistamisen ajankohdasta.  Kaupungilla on myös oikeus päättää eri tarkoituksiin osoitettavien alueiden sijainnista ja eri käyttötarkoituksiin osoitettavien alueiden määristä.  Kaupungin laatiman asemakaavan on kuitenkin täytettävä kaavalle rakennuslaissa ja -asetuksessa ja muualla laissa säädetyt oikeudelliset vaatimukset.  Asemakaavalle asetuista sisältövaatimuksista säädetään erityisesti rakennuslain 34 §:ssä ja rakennusasetuksen 32 §:ssä.

Kuntalaissa säädetty kunnallisvalitus valtuuston päätöksestä, jolla kaava on hyväksytty, voidaan tehdä vain kuntalain 90 §:n 2 momentista tarkemmin ilmenevillä laillisuusperusteilla.  Valitusta ei voida siten tehdä sillä perusteella, että alistettu päätös ei ole tarkoituksenmukainen.

Kunnallislain (953/1976) 137 §:n 1 momentin, jota alistusasioissa on kuntalain 104 §:n 2 momentin mukaan edelleen noudatettava, alistusviranomaisen on vahvistettava alistettu päätös, jollei se ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, mene viranomaisen toimivaltaa ulommaksi tai ole muutoin lainvastainen ja jollei se ole myöskään epätarkoituksenmukainen.

Asiassa tehdyn sopimuksen merkityksestä

Lapuan kaupungin ja Etelä-Pohjanmaan Osuuskaupan välillä oli 28.1.1998 solmittu esisopimus, joka koski korttelissa numero 122 sijaitsevaa yhteensä noin 10 000 neliömetrin suuruista aluetta.  Luovutettavan liiketontin tarkka lopullinen muoto ja koko määräytyvät esisopimuksen edellyttämän kaupan toteuttamista varten tehtävän asemakaavamuutoksen ja sen jälkeisen tonttijaon mukaisesti.  Esisopimuksen ehtojen mukaan kaupunki sitoutuu panemaan vireille asemakaavan muutoksen, joka koskee Poutuntien, Tuomaalantien ja Lassilantien välistä aluetta luovutettavan liiketontin muodostamista varten.

Asemakaavan muutoksen lainmukaisuus on ratkaistava rakennuslain ja -asetuksen sekä tässä tapauksessa maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin suurmyymälää koskevan säännöksen mukaisesti sekä muiden kaavoitusmenettelyjä ja kaavan sisältöä ohjaavien säännösten perusteella.

Lapuan kaupungin ja osuusliikkeen välinen esisopimus ei näin ollen sellaisenaan aiheuta lainmukaisen menettelyn pohjalta syntyneen ja asemakaavan sisältövaatimukset täyttävän kaavan lainvastaisuutta.

Kaava-alue ja kaavalle asetetut tavoitteet

Asemakaavan muutosalue sijaitsee Lapuan keskustassa Poutuntien, Lassilantien ja Tuomaalankadun rajaamalla alueella.

Suurimmassa osassa kaavamuutosaluetta on voimassa asemakaava, jonka sisäasianministeriö on vahvistanut 7.8.1975. Voimassa olevassa 9.2.1981 vahvistetussa asemakaavassa linja-autoasema on korttelissa 124, jonka toisella tontilla on Sparin päivittäistavaramyymälä.  Tämä kaava on voimassa myös yhdisteiden liike- ja asuinkerrostalojen korttelialueella (ALK) 126 sekä Heimonpuiston alueella.  Voimassa olevassa kaavassa linja-autoaseman ja Sparin tontit on kaavoitettu liikerakennusten korttelialueeksi (AL).  Sparin tontin rakennusoikeus on 2100 m2 ja linja-autoaseman 1200 m2. Sparin tontin rakennusoikeudesta on toteutunut 1632 m2 . Linja-autoaseman kerrosala on 835 m2. Tontilla on myös apteekkirakennus, jonka kerrosala on 247 m2. Korttelissa 124 on Lapuan kaupungintalo.  Kaupungintalon tonttiin rajoittuu Lapuan tori, jonka koillispuolella on pysäköintialue (LR).

Kaavan muutoksella linja-autoaseman ja Sparin tontit muodostavat korttelin 122, joka on osoitettu liikerakennusten korttelialueeksi (KL-3). Kaavamerkinnän mukaan alueelle saa sijoittaa kerrosalamäärän kokoisen vähittäiskaupan suuryksikön.  Tontilla n:o 1 rakennusoikeutta on 2250 m2 ja tontilla n:o 2  3750 m2. Tontille n:o 2 saa rakentaa maanalaisen tilan (map), johon saa sijoittaa pysäköintilaitoksen enintään 120 autopaikkaa varten.  Kortteli 126 on osoitettu asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialueeksi (AL) ja sen rakennusoikeus on 400 m2 . Korttelit 123 ja 124 on osoitettu hallinto- ja virastorakennusten korttelialueeksi (YH).  Korttelissa 124 sijaitsee Lapuan kaupungintalo, joka kaavassa on merkinnällä sr osoitettu suojeltavaksi rakennukseksi.

Asemakaavan muutoksessa liikerakennuskorttelin 122 tontin 1 ja korttelin 126 väliin on merkitty kevyen liikenteen väylä ja sen viereen istutettava puurivi.  Korttelin 122 tontin 2 ja sen viereisen pysäköintialueen väliin on osoitettu kevyenliikenteen väylä, joka jatkuu Poutuntielle saakka torin ja kaupungintalon tontin vieressä.  Sen varrelle on kaavaan merkitty olemassa oleva puurivi.  Tonttien 1 ja 2 väliin on merkitty kevyen liikenteen väylä, joka jatkuu Lassilantielle.  Kevyen liikenteen väylien varrelle on merkitty istutettavaksi puita ja pensaita.  Pysäköintialueen ja Lassilantien väliin on osoitettu pieni puistoalue (VP).  Kaupungintalon tontti on rakennusalan ulkopuolella merkitty istutettavaksi.  Samoin istutettavaksi on merkitty kortteli 126 kaupungintalon, Heimonpuiston ja liikekorttelin 122 puoleisilta sivuiltaan.  Kaavaan on kuitenkin merkitty korttelin 122 tontilta n:o 1 ajoyhteys pysäköintipaikalle.  Kaavan mukaan uusiin liikekortteleihin on mahdollista järjestää liittymät Poutuntieltä ja Tuomaalantieltä ja pysäköintialueelle Lassilantieltä.

Asemakaavan muutoksen tavoitteena kaavaselostuksen mukaan on parantaa Lapuan keskustan palvelurakennetta muodostamalla yksi suuri liiketontti lisää keskustan alueelle.  Tavoitteena on lisäksi kaupungintalon arvokkaan miljöön suojeleminen sekä viihtyisänjalankulkuympäristön luominen liikekeskustaan.

Kaavan pohjana olevien selvitysten riittävyys ja asemakaavan sisältövaatimusten täyttyminen

Kaupunginhallituksen päätöksellä 5.4.1994 alettiin laatia Lapuan keskustan kehittämissuunnitelmaa, työnimeltä "Kauppakatuprojekti".  Työtä johti elinkeinotoimikunta.  Sen tarkoituksena oli syventää myös yleiskaavan tarkistustyötä.  Suunnitelmaan liittyi Lapuan keskustan yleissuunnittelun Kauppakatuprojektin 1994-1997 osainformointi, kuuleminen, neuvottelut ja päätöksiä koskeva osa, Lapuan keskustan yleissuunnitelmaprojekti 1994-1997, peruste- ja suunnitelmaosa, joka sisältää muun muassa keskustan kulttuurihistoriallista perinnettä, liikennejärjestelmää ja sosiaalista ulottuvuutta sekä ydinkeskustaa ja sen vaihtoehtoisia kehittämismalleja koskevat osat, Lapuan keskustan ja Kauppakadun inventointiosa (1996).  Asiakirjoissa on lisäksi yleiskaavan valmistelun yhteydessä laadittu osayleiskaavan liikenneselvitys, Kauppakadun liikennesuunnitelma 1997.

Asemakaavaa varten Suunnittelukolmio on laatinut Lapuan uuden marketin liikennetarkastelun, johon sisältyy viisi vaihtoehtoa suurmyymälöiden liikenteen järjestämisestä Lassilantien ja Tuomaalantien kautta katuverkkoon.  Selvityksessä on tarkasteltu myös määrällisesti nykykäytön ja tulevan käytön liikennettä.  Selvitysten mukaan Kauppakadun, Lassilantien ja Poutuntien liikennemäärät ovat vuonna 1996 olleet 8000-9000 ajoneuvoa/vrk.  Nykyisellään tontin 2 liikennemäärä on noin 400-500 ajoneuvoa/vrk.  Selvityksen mukaan tontin alunperin suunnitellun rakennusoikeuden 4500 m2  toteutuminen olisi aiheuttanut noin 2400 ajoneuvon/vrk liikennemäärän.

Kysymyksessä oleva alue sijaitsee Lapuan ydinkeskustassa, jota rajaavat rautatie, Lapuanjoki ja Simpsiöntie.  Edellä mainitussa selvityksessä Lapuan ydinkeskustaa on käsitelty kolmena vyöhykkeellä, joista I vyöhyke on varsinaista liikekeskusta.  Nyt kysymyksessä oleva alue sijaitsee ydinkeskustan II vyöhykkeellä, palvelualueella, joka kaupungin selvitysten mukaan tukee liikekeskusta.  Selvityksen mukaan on tarkoitus, että tälle vyöhykkeelle osoitetaan pysäköintipaikkoja niin, että I vyöhyke, jolla on niistä puutetta, voidaan helposti saavuttaa kävelemällä.

Asiakirjoihin liittyvissä edellä mainituissa selvityksissä on tutkittu suurmyymälän sijoittamista keskustan ulkopuolelle.  Samoin selvityksissä on suunniteltu linja-autoasema siirrettäväksi rautatieaseman läheisyyteen ja tällä alueella kahta vaihtoehtoista sijoittumispaikkaa.  Kaava-asiakirjoissa ei varsinaisesti kaavaan liittyvänä ole tehty suurmyymälöiden vaikutuksia ympäristökuntiin koskevia selvityksiä.  Asiakirjoissa on kuitenkin tilastokeskuksen lomake vuodelta 1996, joka koskee vähittäiskaupan myyntiä eräissä kunnissa (6 kuntaa) vuonna 1966.  Tämän tilaston mukaan Lapuan vähittäiskaupan myynti oli kaikista näistä kunnista alhaisin 271 Mmk, kun se Seinäjoella oli 1874 Mmk.  Asukasluvultaan Lapuan kanssa lähes samansuuruisen Kauhajoen kohdalla vähittäiskaupan myynti oli 409 Mmk.  Kauppakatuprojektin selvityksestä ilmenee, että elinkeinotoimikunnan, yleiskaavatoimikunnan, kiinteistönomistajien, liikkeenharjoittajien ja Lapuan yrittäjien kesken on mainitussa projektityössä selvitetty paitsi liikekeskuksen kehittämistä, myös lapualaisten palveluiden ostojakaumaa omassa kunnassa ja muualla.  Mainitusta selvityksestä on yhteenvedonomaisesti todettu, että lapualaiset ostivat tavaraa ja palvelu ja vuonna 1994 muualta noin 100 Mmk:n edestä.

Asemakaavaa varten ei ole tehty selvityksiä kaavan vaikutuksista palvelujen saatavuuteen Lapuan naapurikunnissa eikä asemakaavan vaikutuksista seudulliseen palvelu- ja yhdyskuntarakenteeseen.  Kaavan valmistelu on kuitenkin tapahtunut ennen 1.3.1999. Kaavan valmistelutyössä on käytetty edellä mainittuja selvityksiä.  Kun myös otetaan huomioon se seikka, että kysymyksessä on Lapuan keskustassa oleva alue, joka ei rajoitu naapurikuntiin, sekä se, että edellä ilmenevistä syistä naapurikuntien asukkaiden kauppapalvelujen ei voida arvioida kaavalla osoitetun rakentamisen johdosta heikentyvän, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asemakaavan vaikutuksista palvelujen saatavuuteen naapurikunnissa eikä seudulliseen palvelu- ja yhdyskuntarakenteeseen ole ollut tarpeen hankkia enempiä selvityksiä lausuntopyynnöllä tai muulla vastaavalla tavalla maakuntaliitolta ja naapurikunnilta.

Mitä tulee kaavan vaikutuksiin palvelujen saatavuuteen Lapualla, vaikutuksiin kaupunkirakenteeseen yleensä ja erityisesti liikenteen ja joukkoliikennejärjestelyihin, korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa tulee ottaa huomioon alueen keskeinen sijainti, saavutettavuus isojen liikenneväylien varrella sekä kaava-alueen kautta suunnitellut kevyen liikenteen väylät ja se, että korttelissa on aikaisemminkin ollut päivittäistavaramyymälä.  Hankkeella ei ole sellaista vaikutusta Lapuan kaupunkirakenteeseen ja liikenteen järjestämiseen, etteikö näissä oloissa selvitykset olisi riittäviä.  Hankkeen yhdyskuntataloudellisista ja sosiaalisista vaikutuksista edellytettävän selvityksen osalta on niin ikään otettava huomioon Lapuan vähittäiskaupan ja muiden palvelujen alijäämäisyys suhteessa naapurikuntiin sekä se, että korttelin 122 tontin n:o 1 osalta ainoastaan kasvatetaan liikekerrosalaa ja tontin n:o 2 käyttäjäksi asiakirjojen mukaan siirtyy päivittäistavarakaupan yksikkö, joka nykyisin sijaitsee noin 300 metrin etäisyydellä ja jolla tuolla paikalla on liikekerrosalaa kaupungin ilmoituksen mukaan 2200 m2 . Tähän nähden yhdyskuntataloudellisten ja sosiaalisten vaikutusten selvittäminen on näissä oloissa ollut riittävää.

Ympäristökeskuksen päätöksessä edellytetyt selvitykset ovat asemakaavassa tarpeen sen johdosta, että päätöksentekijä pystyy arvioimaan, täyttääkö asemakaava sille asetetut oikeudelliset edellytykset palvelujen alueellisen saatavuuden osalta.  Maankäyttö- ja rakennuslain 54 § on tältä osin tullut voimaan 1.3.1999. Kaavan valmistelu oli kuitenkin jo pitkällä ennen tämän säännöksen voimaantuloa.  Muun muassa maankäyttö- ja rakennuslain kaavan vaikutusten selvittämistä koskeva 9 § tuli voimaan vasta 1.1.2000. Hallituksen esityksessä (101/1998) nojaudutaan suurmyymälätyöryhmän ehdotukseen 26.3.1997, joka perustuu tarkoitukseen estää suurmyymälöiden sijoittaminen kuntakeskusten ulkopuolelle.  Hallituksen esityksen yleisperusteluissa todetaan taloudellisista vaikutuksista suurmyymälöitä koskevan sääntelyn osalta, että kaupan suuryksiköiden sijoittumisen ohjaus tehostuisi niin, että suurmyymälät sijoittuisivat yhdyskuntarakenteellisesti edullisemmin.  Tämä vähentäisi sekä valtion että kuntien tie- ja katuverkon investointitarpeita, jotka aiheutuisivat suuryksiköiden sijoittumisen edellyttämistä uusista yhteyksistä tai entisten yhteyksien ja liittymien parantamisesta.  Kuntien osalta vähennystä kustannuksiin aiheutuisi mahdollisesti myös muun kunnallistekniikan laajentamistarpeiden vähenemisestä.  Kunnissa kauppapalvelujen väheneminen asuinalueilta ja niiden noutoetäisyyksien kasvu on lisännyt sosiaalipalvelujen menoja vanhusten ja liikuntaesteisten kotipalvelujen tuottamisessa.  Tältä osin esitys vaikuttaa kuntien palvelukustannusten nousua ehkäisevästi.

Palvelujen alueellisella saatavuudella tarkoitetaan palveluja kaavan vaikutusalueella.  Kun otetaan huomioon vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittuminen edellä kuvatulla tavalla Lapuan kuntakeskukseen olemassa olevaa vähittäiskaupan yksikköä laajentaen siten, että myymäläkerrosala lisääntyisi nykyisin myymälätoiminnassa olevasta 4300 kerrosneliömetriä, kaava täyttää Lapuan kunnan osalta palvelujen alueellisen saatavuuden vaatimuksen.  Kaava-alue ei rajoitu muihin kuntiin.  Lassilantien ja Poutuntien välityksellä kaava-alueelta tosin on hyvät yhteydet valtatielle n:o 16 Vaasa-Lapua-Kyyjärvi ja 19 Uusikaarlepyy-Lapua-Seinäjoki-Kaskinen sekä kantatielle 66 Lapua-Orivesi.  Kaavalla rakennettavaksi sallittujen suurmyymälöiden koko huomioiden kaavamuutoksella ei kuitenkaan ole seudulliseen palvelu- ja yhdyskuntarakenteeseen sellaista vaikutusta, että kunnanvaltuuston päätöstä tämän vuoksi olisi pidettävä lainvastaisena.

Kysymyksessä oleva kaava-alue on entuudestaankin ollut liikekäytössä.  Kaupungintalon koillispuolella olevalla alueella oleva toritoiminta säilyy.  Kaupungintalon pohjoispuolella säilyy alueella aikaisemminkin ollut Heimonpuisto.  Tori sijoittuu toiminnallisesti liikekortteleiden ja pysäköintialueen läheisyyteen.  Kaavalla sallitut suurmyymälät on mahdollista toteuttaa kaksikerroksisella ja tontin 2 rakennusala antaa mahdollisuuksia sijoitusvaihtoehtoihin.  Kaava-alueen kautta kulkee kaksi istutuksin erotettua kevyen liikenteen yhteyttä.  YH-korttelit ja AL-kortteli on rakennusalan ulkopuolelta osoitettu pääosin istutettaviksi.  Pysäköintialue on pääosin rajattu istutuksin ja sen kaakkoispuolelle on osoitettu Raivaajanpuisto.  Kaupungintalo on kaavalla määrätty suojeltavaksi ja museoviraston lausunnon johdosta korttelin 122 molempien tonttien rakennusoikeutta on alennettu.  Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kaupunginvaltuuston päätös ei ole lainvastainen asemakaavalle turvallisuuden, viihtyisyyden, kauneuden, liikenteen järjestämisen ja tarkoituksenmukaisuuden kannalta asetettujen vaatimusten osalta.  Kaupunginvaltuuston päätös ei ole myöskään rakennuslaissa asemakaavalle rakennetun ympäristön perinne-, kauneus- ja muiden arvojen säilyttämisen kannalta asetettujen vaatimusten osalta lainvastainen.

Edellä mainituin perusteluin korkein hallinto-oikeus on katsonut, että ympäristökeskus ei ole voinut mainitsemillaan perusteilla jättää kaupunginvaltuuston päätöstä vahvistamatta. 

Länsi-Suomen ympäristökeskus on 22.1.2002 antamallaan valituksenalaisella päätöksellä ottanut asian uudelleen käsiteltäväkseen, hylännyt Hermanni Haapojan ja hänen asiakumppaniensa valituksen kokonaisuudessaan sekä vahvistanut kaupunginvaltuuston päätöksen.

Ympäristökeskus on katsonut korkeimman hallinto-oikeuden 28.12.2001 antamassa päätöksessä ilmenevin perustein, että asemakaava täyttää rakennuslainsäädännössä asemakaavan turvallisuudelle, viihtyisyydelle, kauneudelle, liikenteen järjestämiselle ja tarkoituksenmukaisuudelle asetetut vaatimukset.

Ympäristökeskuksen päätöksen perustelujen mukaan kaupunginvaltuuston päätöksen ei myöskään voida katsoa loukkaavan Hermanni Haapojan ja hänen asiakumppaniensa oikeutta ja etua.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hermanni Haapoja ja hänen asiakumppaninsa ovat valittaneet korkeimmalle hallinto-oikeudelle ympäristökeskuksen 22.1.2002 antamasta päätöksestä ja vaatineet, että ympäristökeskuksen päätös kumotaan ja asemakaavan muutos jätetään vahvistamatta.  Valittajat katsovat, että korkeimman hallinto-oikeuden samassa asiassa 28.12.2001 antama päätös taltionumero 3335 on perustunut puutteelliseen aineistoon.  Muutoin valituksessa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Lapuan kaupunki on käyttänyt harkintavaltaansa väärin, kun se on tehnyt asemakaavan muutoksesta sopimuksen ennen asemakaavan nähtävillepanoa ja ennen kuin asemakaavamuutoksen vaikutuksia oli riittävästi selvitetty.  Niin menetellessään kaupunki on sivuuttanut kaavoituslainsäädännön mukaisen osallistumisjärjestelmän ja maankäytön vaikutusten selvittämisen.  Kysymyksessä on ollut kuntalain 90 §:n mukainen kunnallisen viranomaisen toimivallan ylitys.

Asemakaavan muutoksen toteuttamisen vaikutuksia ei ole riittävästi selvitetty.  Paikallisten vaikutusten selvittäminen olisi nyt kyseessä olevassa tapauksessa ollut tavallista tärkeämpää sen vuoksi, että alueen käyttötarkoitukseen suunniteltiin radikaalia muutosta ja koska alueen merkitys Lapuan kaupunkikuvalle on ensiarvoisen tärkeä.  Asemakaava-alue nykyisellään kiinnittää asukkaat kotiseutuunsa.  Asemakaava-alueen suunniteltu käyttö ei vaadi naapurikuntiin ulottuvien vaikutusten selvittelyä, mutta sen sijaan kylläkin maakunnallisten kaupan kehitystrendien selvittelyä, koska sellaisen tiedon varassa olisi ollut mahdollista paremmin arvioida, miten kova hinta haitallisina ympäristövaikutuksina kannattaa maksaa suuryksikön sijoittamisesta Lapuan keskustaan.

Kaavamuutos tulisi turmelemaan kaupunkikuvan.  Kaavamuutoksella tuodaan ympäristön ilmettä köyhdyttävä market-rakennus ja laaja pysäköintikenttä alueelle, joka nykytilassaan tukee Lapuan kaupunkikuvalle tärkeää kaupungintaloa erinomaisesti puistomaisuutensa ja matalan rakennuskantansa ansiosta.  Asemakaavan muutos vaatisi myös alueella olevan 1960-luvun funktionalismia edustavan rakennuksen purkamista.

Lapuan kauppatori on käytännössä sekä virkistysalue että puisto.  Jos tori siirretään kaupungintalon seinustalle ja torin nykyiselle paikalle tulee marketin pysäköintialue, jää torimyyjien ja torin asiakkaitten käyttöön enintään puolet heidän nykyisin käyttämästään alueesta.  Alueen istutukset ja puistomainen ilme myös häviää.  Mitään erityistä syytä puistomaisen kauppatorin supistamiseen ei ole olemassa.

Lapuan linja-autoasema on nykyään sijaintinsa puolesta niin hyvässä paikassa, että sen siirtäminen mihin tahansa muualle merkitsee huononnusta.  Linja-autoaseman pitäminen nykyisellä paikallaan on täysin mahdollista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Korkein hallinto-oikeus on asiaa ratkaistessaan ottanut muun ohella huomioon asiassa aikaisemmin antamansa päätöksen ja katsoo, että Hermanni Haapoja ja hänen asiakumppaninsa eivät ole valituksessaan esittäneet sellaista uutta selvitystä tai muuta perustetta, jonka nojalla ympäristökeskuksen päätöstä olisi syytä muuttaa.  Ympäristökeskuksen päätös jää näin ollen pysyväksi.

Tätä kaikki asianomaiset noudattakoot.

Vahvistetaan korkeimman hallinto-oikeuden sinetillä ja esittelijän allekirjoituksella.

Asian esittelijä,
hallintosihteeri          Riitta Mutikainen

Päätöksentekoon ovat osallistuneet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Lauri Tarasti, Pirkko Lundell, Marita Liljeström ja Pekka Vihervuori.

LIITE   Päätös, josta valitetaan