Helsingin Sanomat 11.3.2000, sivu A7

(Uutinen ja väitöskirja eivät mainitse Lapuan markettikaavaa, mutta Lapualla on kysymys juuri siitä, että kaavan teko aloitettiin tekemällä kaikkein ensimmäiseksi sopimus kaavan sisällöstä. R.J.)
 

Maankäyttösopimus usein vastoin lakia

Väittelijä Eija Mäkinen 
suomii uutta rakennuslakia

Kaavoitussopimuksia solmitaan 
puolessa Suomen kunnista

TAMPERE.  Kaavoituksen lopputulosta sitovat maankäyttösopimukset kuntien ja maanomistajien välillä ovat lainvastaisia.
     Tampereen yliopistossa tänään väittelevä Eija Mäkinen todistaa oikeustieteellisessä tutkimuksessaan Maankäyttösopimus ja hyvä hallinto, että uuden maankäyttö- ja rakennuslain sopimuspykäläkään ei salli päättämistä kaavan lähtökohdista ja sisällöstä ennen kuin kaava on pantu nähtäväksi.
     Uusi laki astui voimaan vuoden alussa.  Se vahvisti yleistyneen käytännön ja nimenomaisesti salli kaavasta sopimisen, mutta jätti maankäyttösopimusten sisällölliset rajat määrittelemättä.
     Valvontakin jäi lähes kuntien itsensä varaan.  Seurasi hämmennystä, väärinkäsityksiä ja koko joukko eri tavoin tutkittuja tilanteita.  Apua ei näytä löytyvän edes hajanaisesta oikeuskäytännöstä.
     Tällä hetkellä maankäyttösopimuksia solmitaan suunnilleen puolessa kaikista Suomen kunnista.
     Kaavoituksen kustannuksista ja rakennusoikeudesta käydään pitkin maata kauppaa tavalla, joka ei ole kunniaksi kenellekään eikä vastaa alkuunkaan lainsäätäjän tavoitteita.
     Mäkinen pakottaisikin kaupittelun oikeusvaltiolle sopiviin rajoihin: "Julkista valtaa ei saa ostaa eikä myydä."
     Mäkisestä mielestä säädös olisi pantava uuteen remonttiin ja käynnistettävä poliittinen keskustelu. Saako kunnallistekniikasta periä hintaa?  Saako rakennusoikeutta myydä?  Saako kunta leikata palasen maanomistajalle syntyvästä arvonnoususta ja mitä tehdä ihmisten osallistumisoikeuksille?  Selvittämättömiä kysymyksiä on paljon.

Sopimukset tulivat suomalaiseen kaavoitukseen aluerakentamisen myötä.  Etelään pyyhkäissyt muuttovirta padottiin pääkaupunkiseudun lähiöihin sopimuksin, joiden puntaroimiseen ei liiennyt suuremmalti aikaa: joskus konsultit saivat asemakaavat laatiakseen vain muutamaa tuntia ennen kuin ne jo hyväksyttiin lautakunnan kokouksessa.
     Asuntoja tarvittiin ja niitä tehtiin nopeasti.  Sopimukset olivat vauhdin tae.  Ilman niitä asemakaavojen pelättiin jäävän vuosikymmeniksi arkkitehtien, lunastustoimikuntien ja valitusviranomaisten pöydille.
     Rakennuslaki lähti siitä, että kaava laadittaisiin avoimesti, kansalaisten ulottuvilla.  Niin ei tehty.  Tärkeistä asioista sovittiin etukäteen, ja päätöksistä jätetyt valitukset tahtoivat kilpistyä omaisuudensuojaan.
     Sopimukset pysyivät.  Kunnat halusivat niitä, koska niiden avulla ne saivat maanomistajat mukaan rahoittamaan infrastruktuuria.  Mäkisen tutkimuksesta käy ilmi, että osapuolten kannalta menettely on merkinnyt tehokasta ja joustavaa asian käsittelyä, niin joustavaa, että se on tuonut mukanaan ongelmia.
     Sopimusmenettelyssä kaavoituksesta tulee helposti paikallisten valtaklikkien sopimuspolitiikkaa, jossa ulkopuolisten kuuleminen on pelkkää teatteria.
     Kun. olisi ihmisten vuoro osallistua, käy ilmi, että kaikesta on jo sovittu.  Ihmiset ovat aina liikkeellä liian myöhään, vaikka uuden lain tarkoituksena olikin lisätä vuorovaikutusta, kansalaisten todellisia mahdollisuuksia osallistua oman elinympäristönsä kaavoitukseen.

Kun kaavoittajan sopijapuoli hyväksyy vapaaehtoisesti velvollisuuden maksaa rakennusoikeudesta, törmätään oikeusvaltion keskeiseen periaatteeseen: julkinen valta ei saa olla kaupan.  Se, että kunta ja maanomistaja sopivat asioista sopimusmuodon turvin, ei Mäkisen mukaan tarkoita sitä, että kunta astahtaisi saman tien täydellisen sopimusvapauden piiriin.  Sillä on yhä velvollisuuksia, joita se ei voi luovuttaa muiden hoidettaviksi.
     Vapaaehtoisesta sopimuksestakin puhuminen on Mäkisestä aika ajoin väärin.  Kunta saattaa pakottaa yksittäisen maanomistajan tilanteeseen, jossa hänen on pakko alistua sopimukseen saadakseen maalleen kaavan.  Sopimus saattaa olla myös kohtuuton, maanomistajalta voidaan esimerkiksi vaatia suurempia maksuja kuin laki edellyttää.

Ja kuitenkin Suomen kansalaisella – niin maanomistajalla kuin osallisella – on perustuslain turvaama oikeus hyvään hallintoon.  Mitä se on?
     Mäkisen tutkimuksen mukaan kyse on kansanvaltaisuudesta, demokratian keskeisestä elementistä.  Demokraattinen oikeusvaltio saa legitimiteettinsä kansalaisten osallistumismahdollisuuksista.  Edustuksellinen demokratia ei enää riitä yksin.
     Hallintomenettelylaki on vain minimisäännöstö.  Kansalaisen pitää voida luottaa siihen, että hallinto toimii asianmukaisesti ja että virkamiehet noudattavat hyvää hallintotapaa.  Sekään ei riitä, että virkamiehet eivät riko lakia.
     Nykyaikaisessa yhteiskunnassa ei riitä sekään, että ihminen saa osallistua puoluetyöhön ja äänestää.  Lainsäätäjä on halunnut lisätä ihmisten vaikutusmahdollisuuksia, joita heidän itsensä ei edes tarvitse ymmärtää vaatia: julkisella vallalla on velvollisuus ryhtyä itse toimenpiteisiin osallistumismahdollisuuksien turvaamiseksi.

Mäkisen mukaan luottamushenkilöillä tai virkamiehillä ei välttämättä ole ollut oikeanlaista käsitystä maankäyttösopimusten merkityksestä.  Ei tunneta niiden oikeusvaikutuksia, eikä tiedetä, miten ja mihin ne sitovat.
     Useat ympäristökonfliktit ovat johtuneet myös siitä, ettei sopimusta ole alistettu julkiseen keskusteluun tarpeeksi aikaisin.
     Se on herättänyt pelon siitä, että sopimus ohjaa kaavaa, sulkee ei-toivotut vaikuttajat prosessin ulkopuolelle ja mahdollistaa asiasta päättämisen suljetussa piirissä.

Kunnat tarvitsevatkin Mäkisen mielestä ohjausta maankäyttösopimusten rajojen määrittelyssä.
     Ohjaus on hänen mukaansa hallinnon – kuntien edunvalvontajärjestöjen, valtion viranomaisten ja alueellisten ympäristökeskusten – tehtävä.  Vastuu jää tietysti kunnille itselleen.
     Sopimus pitäisikin voida hyväksyä vasta, kun kaava on jo ollut nähtävänä.
     Silloin siinä voidaan ottaa huomioon myös sellaisia näkökohtia, jotka ovat tulleet viranomaisen tietoon vasta kaavoitusprosessissa.
     Aiesopimuksen saisi solmia aikaisemminkin, mutta sen ehdollisuus olisi turvattava sopimusklausuulein.  Niin ikään sopimuksen sisältö tulisi rajata niin, ettei sopimus todellisuudessa ohjaisi kaavoitusta.  Se ei velvoittaisi kuntaa eikä synnyttäisi missään vaiheessa vahingonkorvausvelvollisuutta.
     Suunnittelun pitäisi aina kulkea sopimisen edellä.

Eija Mäkinen on työskennellyt Hämeenlinnan kaupungin rakennuslakimiehenä ja oikeusavustajana.  Nykyisin hän toimii Tampereen yliopistossa julkisoikeuden lehtorina.
     Mäkisen tutkimus on ensimmäinen kattava analyysi maankäyttösopimuksista ja niiden oikeudellisista rajoista.  Se tarkastetaan tänään lauantaina kello 12 Tampereen yliopistossa. Vastaväittäjänä on hallinto-oikeuden professori Olli Mäenpää.