Liite 46/Kh 19.6.2000

Asia: VALITUS

Valituksenalainen päätös
Länsi-Suomen ympäristökeskuksen päätös 30.5.2000
Numero H22A-256, Diaarinumero 08 99 L0592-213

Valittaja
Lapuan kaupunki
Valtuustontie 8
62100 LAPUA
puh. (06) 438 4111

Vaatimukset

Vaadimme, että valituksenalainen Länsi-Suomen ympäristökeskuksen päätös kumotaan siltä osin kuin päätöksessä on hyväksytty Lapuan kaupunginvaltuuston 10.5.1999 § 7 tekemästä päätöksestä tehty valitus ja jätetty vahvistamatta ko. kaupunginvaltuuston päätös.

Kaupunginvaltuuston päätös 10.5.1999 § 7 Lapuan 1. kaupunginosan (Keskusta) asemakaavan muuttamisesta tulee vahvistaa.

Perustelut 

Länsi-Suomen ympäristökeskuksen valituksenalainen päätös perustuu rakennuslain ja -asetuksen sekä maankäyttö- ja rakennuslain virheelliseen tulkintaan.

Rakennusoikeuden määrä

Länsi-Suomen ympäristökeskus on päätöksessään todennut, että korttelin nro 122 tontti nro 2 soveltuu sinänsä liikerakentamiseen, mutta asemakaavassa kyseiselle tontille osoitettua rakennusoikeutta on pidettävä ylimitoitettuna.

Länsi-Suomen ympäristökeskus ei ole selvästi perustellut, miksi se pitää rakennusoikeuden määrää ko. tontilla ylimitoitettuna.  Päätöksessä kuvataan asemakaavamuutosalueen nykyistä tilannetta sekä eräiden asemakaavamuutosalueella sijaitsevien rakennusten nykyisiä kerrosaloja.

Ilmeisen tarkoitushakuisesti päätöksessä ei ole kerrottu alueen korttelien ja tonttien rakennustehokkuuksia, jotka paremmin kuvaavat alueen rakentamisen määrää ja luonnetta.

Keskustan rakennusmassojen suhteet osoittava rakennekuva, Liite 1 (gif, 43 kt). Kuvaan on merkitty asemakaavamuutoksessa korttelin 122 tontille 2 tuleva rakennusala.

Keskustan ajallista rakentumista kuvaava kuva, Liite 2 (gif,68 kt).

Lapuan ydinkeskustan korttelit on kaavoitettu ja rakennettu suhteellisen väljästi rakennusoikeuden vaihdellessa 0,36 - 0,88 välillä.  Em. rakennusoikeudet alistusviranomainen on asemakaavan vahvistamalla hyväksynyt.

Selvitys rakennusoikeuksien määristä, Liite 3 (gif, 96 kt)

Korttelin nro 122 tontti nro 2 rajoittuu Heimonpuiston puistoalueeseen, Suomen SPAR Oyj:n liiketonttiin ja kaupungintalon puolelta toriin eikä kaupungintalon tonttiin, kuten päätöksessä virheellisesti annetaan ymmärtää.

Ko. tontin rakennusoikeuden määräksi on merkitty 3.750 k-m2, joten rakennustehokkuus on vain e = 0,375 eli selvästi pienin ko. alueella ja keskustan kaupunginosan alueella yleensä.

Kaupungintaloa lähempänäkin oleville tonteille on vahvistetussa asemakaavassa osoitettu korkeampia rakennustehokkuuksia.  Lisäksi näille tonteille rakennetut rakennukset peittävät kaupungintalon julkisivuja, päinvastoin kuin asemakaavamuutoksen korttelin nro 122 tontille nro 2 mahdollistama liikerakennus.

Selvitys etäisyyksistä kaupungintalon ympäristön rakennuksiin ja rakennusten suhde kaupungintalon julkisivuun, Liite 4 (gif, 64 kt)

Rakennusoikeuden määrään ko. tontilla kiinnitettiin asemakaavan muutosprosessin aikana erityistä huomiota.  Valmistelun aikana ko. tontin ja siihen rajoittuvan Suomen SPAR Oyj:n tontin rakennusoikeutta pienennettiin kumpaakin 750 k-m2. Rakennusoikeuden pienentämisellä pyrittiin erityisesti huomioimaan eri viranomaisten mm. museoviraston, Länsi-Suomen ympäristökeskuksen ja muistutuksen tekijöiden esittämiä näkemyksiä rakennusoikeuden määrästä.

Huomioitavaa on, että voimassa olevan asemakaavan mukainen kaupungintalon tontin huomattava lisärakennusoikeus (1.600 k-m2) on asemakaavan muutoksella poistettu ja näin osaltaan varmistettu kaupungintalon miljöön säilyminen kaupunkikuvassa.

Erityisesti on huomioitava se, että koko asemakaavamuutos-alueen rakennusoikeuden määrä kasvaisi ainoastaan 9 % voimassa olevaan asemakaavaan nähden.

Em. tosiasioiden perusteella korttelin nro 122 tontin nro 2 rakennusoikeuden määrää ei voida pitää ylimitoitettuna.

Kaupunkikuvallinen tarkastelu

Päätöstä on perusteltu myös kaupunkikuvallisilla syillä.

Nykyisten ja suunnitelman mukaisten rakennusten massoittelun tarkastelu kaupunkikuvassa pitää suorittaa inhimilliseltä katutasotarkastelulla.

Korttelin nro 122 tontille nro 2 suunnitellun päivittäistavarakaupan marketin julkisivun laajuus kaupungintalon suuntaan ei olennaisesti poikkea tällä hetkellä samalla paikalla olevan linja-autoaseman ja apteekkirakennuksen (tällä hetkellä pääosin tyhjä apteekin muutettua toiseen paikkaan) pitkästä torille suuntautuvasta julkisivusta.

Rakennusala ko. tontilla on asemakaavamuutoksessa sijoitettu sillä tavoin, ettei rakennusmassa lähene kaupungintaloa.  Rakennusalaa on lisätty edellä mainittujen rakennusten toisella puolella olevalle asfaltoidulle aukiolle, joka on nykyisellään pääosan ajasta lähes tyhjänä.

Asemakaavamuutoksessa korttelien 122 ja 126 alueella kaupungintalo ja sen välitön ympäristö suojellaan kulttuurihistoriallisesti arvokkaana kokonaisuutena.

Korttelin nro 122 tontille 2 rakennettava päivittäistavarakaupan market ei peitä kaupungintalon julkisivuja miltään suuntaa, kuten em. selvityksestä (liite 4) ilmenee.  Kaupungintalon päänäkymät jopa vapautuvat entisestään, jos kaupungintalon eteläpuolella oleva pysäköintialue rakennetaan kokonaan ja ns. entinen puhelinyhtiön talo puretaan.  Kaupungintalon korkea massa säilyy hallitsevassa asemassa keskustan kaupunkikuvassa laajempaakin tausta-aluetta vastaan.

Ko. tontille rakennettavalle päivittäistavarakaupan marketille on asetettu sellaiset tasovaatimukset mm. julkisivun osalta, ettei rakennus vähennä kaupungintalon kaupunkikuvallista arvoa.

Päätöksessä on myös virheellisesti todettu, että muodostettavalla liiketontilla on jo vanhastaan sijainnut Lapuan tori istutuksineen, patsaineen ja laatoituksineen, näin siitä huolimatta, että alueen rakentamishistoria on esitetty Länsi-Suomen ympäristökeskukselle toimitetuissa asiakirjoissa.

Asemakaavamuutoksella Lapuan tori palautetaan vanhalle paikalle Lapuan kaupungintalon viereen.  Tori siirrettiin ja rakennettiin vuonna 1984 nykyiselle paikalleen vuonna 1983 ostetulle peltoalueelle sen vuoksi, että professori Korhosen laatiman ja vuonna 1975 vahvistetun asemakaavan mukaan nykyistä kaupungintaloa tuli laajentaa modernilla nykyisen kaupungintalon suuruisella rakennusoikeudella, joka sijoitettiin vanhan torin paikalle.  Asemakaavamuutoksessa kaupungintalo välittömine ympäristöineen säilytetään ja tori palautetaan vanhalle paikalle.  Kilpailun perusteella valittu Raivaaja-patsas pystytettiin vuonna 1986 uudelle torialueelle sen etelälaitaan.  Raivaaja-patsas ja sen ympäristö rauhoitetaan asemakaavaan otettavana Raivaaja-puistolla, ko. patsas jää siten kaikilta suunnilta avoimelle hyvin havaittavalle paikalle.  Myös vuonna 1998 pystytetty ystävyyskaupunkimuistomerkki rauhoitetaan.

Selvitys toripaikan historiasta, liite 5 (gif, 38 kt)

Päätöksessä on liian yksipuolisesti kiinnitetty huomiota vain yhden lausunnonantajan eli museoviraston lausuntoon.  Muut hanketta puoltavat lausunnot ja perustelut on sivuutettu.

Keskeisin asia eli kaupungintalon suojeleminen ja sen kaupunkikuvallisen arvon säilyttäminen on riittävästi turvattu asemakaavamuutoksessa edellä mainituilla tavoilla.

Selvitysten riittävyydestä

RakL:n 3 §:ssä edellytetty kaavan vaikutusten selvittäminen on mitoitettava tapauskohtaisesti kaavaan liittyvän tosiasiallisen vaikuttavuuden mukaan.

Asemakaavamuutokseen liittyvien selvitysten laajuutta harkittaessa on lähtökohtana ollut se, että alue on pääosin jo rakennettu ja suurimmat muutokset kohdistuvat korttelin nro 122 tontin nro 2 alueeseen.

Tällä tontilla kysymys on asemakaavamuutoksesta, joka mahdollistaa Lapualla jo toimivan vähittäiskaupan (rakennusoikeus 3.000 k-m2, josta rakennettu 2.220 k-m2) siirtymisen n. 300 metriä entisestä sijaintipaikastaan ja siihen liittyvän toiminnan laajentumisen kaupungin keskustassa.  Kysymys on Lapuan keskustaan sijoittuvasta liikerakennuksesta, jota ei voida verrata suurten taajamien Super- ja Hypermarketteihin, vaan pikemminkin voidaan puhua päivittäistavarakaupan marketista.

Ko. tontti ei sijoitu lähelle minkään naapurikunnan kuntarajaa.  Toteutettavaa päivittäistavarakaupan markettia ei voida pitää sellaisena kauppakeskuksena, jonka olennaiset vaikutukset ulottuisivat kaupungin rajojen yli. toteutettava päivittäistavarakaupan market ei vaikuta olennaisesti ostokäyttäytymiseen muissa naapurikunnissa.  Seinäjoelle ja naapurikunta Nurmoon keskustaajamien ulkopuolelle valtatien varteen vastikään toteutettujen Hypermarkettien laajennukset (esim.  Nurmoon n. 5.000 m2 ) vievät olennaisesti ostovoimaa Lapualta.  Näidenkään markettien laajennusten osalta Lapuan kaupungilla ei ole ollut tilaisuutta mielipiteensä esittämiseen, vaikka niiden tosiasiallinen vaikutus lapualaisten ostokäyttäytymiseen on merkittävä.

Todellista tilannetta kuvaa hyvin se, että päivittäistavarakaupan  jäsenyritysten market-vähittäiskaupan myynti kasvoi koko maassa vuonna 1999 noin 3 %:lla (Tilastokeskus) kun päivittäistavarakaupan myynti samanaikaisesti laski Lapualla 6,1 % (EEPEE:n selvitys).

Tilastokeskuksen selvitys koko vähittäiskaupan myynnin kehityksestä eräissä kunnissa osoittaa, että Lapualla vähittäiskaupan kehitys on jäänyt olennaisesti pienemmäksi kuin esim.  Seinäjoella.  Vähittäiskaupan myynti eräissä kunnissa, Liite 6 (gif, 41 kt).

Ko. tontille rakennettavalla päivittäistavarakaupan marketilla tavoitellaan lapualaisten ostovoiman pysymistä Lapualla.

Selvitysten riittävyyttä on harkittu edellä mainituista lähtökohdista käsin.

Asiakirjoista ilmenee, että lausunto asemakaavan muutoksesta on pyydetty ensisijaisesti alueen kiinteistöjen omistajilla, museovirastolta, eräiltä alueen teknisiin ominaisuuksiin liittyvien asioiden asiantuntijoilta ja Länsi-Suomen ympäristökeskuksen ehdotuksesta Valtion kiinteistölaitokselta ja Tielaitokselta.  Lisäksi on tehty Lapuan uuden marketin liikennetarkastelu (Suunnittelukolmio Jaakko Pöyry Group).

Ko. liikennetarkastelu on tehty viranomaisneuvotteluissa edellytetyssä laajuudessa.

Länsi-Suomen ympäristökeskus ei ole kaupungin kanssa käymissään neuvotteluissa selkeästi ilmoittanut, missä laajuudessa se tulee erilaisia selvityksiä vaatimaan.

Asemakaavamuutoksen johdosta tehdyt selvitykset ja tutkimukset ovat rakennuslain 3 §:ssä edellytetyllä tavalla riittäviä.

Yleiskaavallisesta tarkastelusta

Päätöksessä viitataan myös yleiskaavallisen tarkastelun riittämättömyyteen.

Seutukaavan vaihekaava 2, asutusrakenne, joka on vahvistettu 26.9.1988, perustuu Lapuan vanhaan rakenteeseen, jossa keskusta-alue on osoitettu taajamatoimintojen alueeksi.  Kaupungin keskustan 1 osayleiskaavan valtuusto on hyväksynyt v. 1974, yleiskaavaa on tarkistettu vuosina 1981 ja 1989.  Parhaillaan on laadittavana keskustan yleiskaavan tarkistaminen.  Valmistelu on edennyt niin pitkälle, että yleiskaavan tarkistaminen asetetaan yleisesti nähtäville lähiaikoina.

Yleiskaavatyön tarkistamisen aikana, joka on ollut vireillä 1990-luvun puolivälistä lähtien, on tehty useita kertoja taajamarakenteen kehittämistä ja kulttuuriperinnön säilyttämistä koskevia selvityksiä.  Työn aikana on tehty mielipidetutkimuksia, järjestetty seminaareja sekä näyttelyitä, joissa yleiskaavan periaatteet on selvitetty.  Länsi-Suomen ympäristökeskukselle on toimitettu kaupungin 24.8.1999 päivätyn selityksen yhteydessä keskustan yleissuunnitteluun liittyvä asiakirjamateriaali.  Lisäksi yleiskaavatyön yhteydessä on toteutettu mm. Osallistuva ympäristö -projekti, jossa on mm. selvitetty vuorovaikutteisen suunnittelun toimintamuotoja.  Projektista on laadittu mm. raportit Osallisuuden jalanjäljillä -osallisuushanke, Liite 7 ja tutkimukset, katugallup -99 ja postikysely -99, Liite 8.

Yleiskaavatoimikunta on käynyt läpi kaikki asiasta jätetyt lausunnot ja alustavan nähtävilläolon (1999) yhteydessä jätetyt muistutukset.

Yleiskaavan tarkistamistyötä ei ole sen laajuuden vuoksi voitu saada valmiiksi samanaikaisesti ko. asemakaavamuutoksen kanssa.  Yleiskaavaehdotuksessa korttelin 122 tontti nro 2 on merkitty keskustatoimintojen alueeksi.

Yleiskaavan tavoitteiden selvittämistä varten, mutta samalla myös ydinkeskustan asemakaavan muutostarpeiden selvittämistä varten on vuosina 1994 - 1997 tehty ydinkeskustan kehittämissuunnittelua.  Suunnittelu on ollut erityisen tarpeellinen 1990-luvun alun lamakauden aikana ja maassa tapahtuneen voimakkaan muuttoliikkeen ja rakennemuutoksen vuoksi.  Näiden asioiden seurauksena keskustan vanha liike- ja palvelukeskuksen alue on osittain tyhjentynyt.  Kaupungin päättävissä elimissä on pidetty välttämättömänä sitä, että päivittäistavarakauppa ja erityispalvelut pysyvät perinteen mukaisesti Lapuan vanhalla kauppapaikalla.  Ko. asemakaavanmuutos on tärkeä osa tätä suunnitteluketjua.

Liikenteellinen tarkastelu

Asemakaavamuutoksen mahdollistamassa rakentamisessa ei ole kyse oleellisesta liikenteen kasvusta kaupungin liike- ja palvelukeskuksessa.  Liikenteen sujuvuus on riittävästi selvitetty asemakaavamuutoksen valmistelun yhteydessä (liikennetarkastelu Suunnittelukolmio Jaakko Pöyry Group).  Ko. liikennetarkastelua arvioitaessa on huomioitava, että se on tehty olettamalla, että korttelin 122 tontti nro 2 kaavoitetaan niin, että rakennusoikeuden määräksi tulee noin 4.500 k-m2 . Lopullisessa asemakaavamuutoksessa rakennusoikeuden määrä on kuitenkin 3.750 k-m2.

Matkahuollon ja linja-autoliikenteen sijoittamisesta on käyty alustavat neuvottelut, joissa osapuolet ovat olleet yksimielisiä julkisen liikenteen palvelujen keskittämisestä aseman ympäristöön.  Etäisyydet uudelta alueelta keskustan muihin palveluihin ovat jalankulkuetäisyydellä.  Lapuan kaupungin keskustan liikenteessä ei ole muodostunut merkittäviä ongelmia.  Liikenneselvitykset ovat olleet olennainen osa kaupungin yleiskaavoituksessa aina 1970-luvulta lähtien.  Yleiskaavaehdotuksessa matkahuollon ja linja-autoliikenteen sijoittuminen aseman alueelle on huomioitu.

Yhdyskuntataloudelliset ja sosiaaliset vaikutukset

Länsi-Suomen ympäristökeskus ei ole päätöksessään yksilöinyt, minkälaisia selvityksiä esim. yhdyskuntataloudellisista ja sosiaalisista vaikutuksista edellytetään.

Länsi-Suomen ympäristökeskuksen tiedossa on se, että Lapuan kaupunki on aina, mutta erityisesti 1990-luvulla panostanut kaupungin ydinkeskustan ongelmien selvittämiseen ja keskustan suunnitteluun sekä omin suunnittelutoimin että konsultteja apuna käyttäen.  Kaupunki on useita kertoja viestittänyt myös Länsi-Suomen ympäristökeskukselle, että se olisi jollakin tavalla mukana suunnittelussa ja ottaisi osaa keskusteluun kehittämistavoitteista.  Länsi-Suomen ympäristökeskus ei ole kuitenkaan osallistunut näihin keskusteluihin.

Keskustan kehittämistavoitteet sisältävät paljon muutakin kuin nyt esillä olevan asemakaavan muutoksen.  Tämä on laajasti käyty läpi kaupungin johdolla keskusta-alueen kiinteistönomistajien, liikkeenharjoittajien, muiden palveluiden tarjoajien sekä asukkaiden kesken vuosien 1994 - 2000 välisenä aikana erilaisissa tilaisuuksissa ja neuvotteluissa, joita on selvitetty mm. kaupungin Länsi-Suomen ympäristökeskukselle lähettämässä 24.8.1999 päivätyssä selvityksessä.

Yhteenvetona kaupungin keskustan suunnittelulle asettamista tavoitteista voidaan todeta, että kaupunki pyrkii maankäytön suunnittelun keinoin säilyttämään Lapuan vanhan liike- ja palvelualueen vanhalla paikallaan.  Liikekeskustan hajottaminen johtaa yhdyskuntarakenteen hajoamiseen, taloudellisesti ja sosiaalisesti vaikeasti hallittavien ongelmien luomiseen.  Palvelukeskustojen yhtenäisyyden ja eheyden säilyttäminen on ollut myös maankäyttö- ja rakennuslain keskeinen tavoite.  Kaupunki pyrkii suunnittelemaan aluettaan niin, että ne vastaavat vaatimuksia, joita nykyaikainen palvelu- ja liiketoiminta edellyttää.  Kaupungin tehtävänä on kuitenkin huolehtia siitä, että suunnittelussa otetaan huomioon myös kulttuurihistorialliset rakenteet, terveyden ja kauneuden vaatimukset.  Tähän on pyritty ja pyritään Lapuan kaupungin keskustan suunnittelussa.

Päätöksen perustetuista yleensä

Länsi-Suomen ympäristökeskuksen päätös on perusteltu erittäin huonosti.  Pääsääntöisesti esitetyille johtopäätöksille ei ole esitetty mitään perusteita.  Siltä osin kuin päätöksessä on katsottu, ettei riittäviä selvityksiä ole tehty, päätöksessä on jätetty yksilöimättä, minkälaisia konkreettisia selvityksiä olisi pitänyt tehdä.  Lisäksi Länsi-Suomen ympäristökeskus ei ole viranomaisneuvotteluissa vaatinut selvitysten tekemistä päätöksessä edellytetyssä laajuudessa.

Päätökseen sovellettavissa oikeusohjeissa on viitattu myös 1.3.1999 voimaan tulleisiin vähittäiskaupan suuryksiköiden ohjaamista koskeviin säännöksiin MRL 54 § 2 momentti, 58 § 3 momentti ja 114 §.

Asemakaavanmuutosta koskevasta asiakirjamateriaalista ilmenee, että Lapuan kaupunki on valmistelussa huomioinut ko. lainkohdat.

MRL:n 54 §:n 2 momentin asettama sisältövaatimus palveluiden alueellisen saatavuuden turvaamisesta toteutuu erityisen hyvin ko. asemakaavamuutoksessa, jossa korttelin 122 tontille 2 rakennettavan päivittäistavarakaupan marketin saavutettavuus kaikille käyttäjäryhmille on erityisen hyvä kaupungin keskustassa.  Erityisesti ratkaisu palvelee vanhusväestöä, jonka suhteellinen osuus Lapualla kasvaa tulevina vuosina nopeasti.  Lapuan kaupungin vanhustyön strategiasta vuosille 1999 -2003 ilmenee, että erityisesti yli 75-vuotiaiden suhteellinen osuus suurenee ja ikääntyneen väestön kokonaismäärä kasvaa nopeasti tulevina vuosina.

Korttelin 122 tontti nro 2 sijaitsee alueella, joka 26.9.1988 vahvistetussa seutukaavassa on osoitettu taajamatoimintojen alueeksi.  Ko. seutukaavan vahvistamisaikana ei ole ollut käytössä keskustatoimintojen kaavamerkintää.  Siten on tulkinnanvaraista, soveltuuko MRL:n 58 §:n 3 momentti lainkaan ko. tontin osalta.  Vaikka ko. lainkohdan katsottaisiin muodollisesti soveltuvan ko. tontin osalta niin lainkohtaa on käytetty lain hengelle vieraassa tarkoituksessa.  Ko. lainkohdan ensisijaisena tarkoituksena on erityisesti parantaa mahdollisuuksia ohjata kaavoituksella vähittäiskaupan yksiköiden sijoittumista nimenomaan keskusta-alueen ulkopuolella.  Lainkohdan ensisijainen tarkoitus ilmenee selvästi HE:n 101/198 s. 81 ja ympäristöministeriön 26.2.1999 kunnanhallitukselle ja rakennusvalvontaviranomaiselle lähettämästä kirjeestä.  Tavoitteena on ollut estää vähittäiskaupan suuryksiköiden rakentaminen ilman asemakaavaa keskusta-alueen ulkopuolelle, jollei ko. aluetta ole osoitettu keskustatoiminnoille maakunta- tai yleiskaavassa.  Lapualla asemakaavamuutoksessa on ollut tarkoitus erityisesti tiivistää keskustarakennetta ja välttää toimintojen hajautuminen.

Vähittäiskaupan suuryksiköiden ohjaamista koskevia lainkohtia soveltaessaan Länsi-Suomen ympäristökeskus on uuden lainsäädännön soveltamiselle usein tyypillisellä tavalla ylireagoinut.

Katselmus
Lapuan kaupunki pyytää, että korkein hallinto-oikeus toimittaa
asian selvittämiseksi katselmuksen asemakaavamuutosalueella.  Katselmus mahdollistaa korkeimman hallinto-oikeuden jäsenille välittömien havaintojen tekemisen asemakaavamuutosalueesta ja sen nykyisistä rakennuksista, erityisesti korttelin 122 tontin nro 2 alueella.  Katselmuksessa kaupunki esittää selvitystä ko. alueen nykyisestä käytöstä, rakentamisesta sekä asemakaavamuutoksen vaikutuksesta asemakaavamuutosalueeseen ja sen ympäristöön.

Lapuan kaupunki pyytää, että korkein hallinto-oikeus käsittelisi kaupungin valituksen mahdollisimman pian.

Lapualla 20. kesäkuuta 2000

LAPUAN KAUPUNGINHALLITUS