MUUTOKSENHAKIJAT

1. Hermanni Haapoja, U. K. Rantala, Outi Jalava, Kalle Peltola, Risto Jalava, Riitta Talvitie, Antti Lahdensuo, Kaarina Toijanniemi ja Tellervo Lahdensuo, kaikki Lapualta
2. Hilkka Annikki Lassilan kuolinpesän osakkaat Ilmari Lassila, Seinäjoki, Antti Lassila, Helsinki, Hilkka Sorkko, Espoo ja Heli Järvi, Vaasa

[HUOM: Koska Lassilan kuolinpesän osakkaiden valitus ei koske torin ja linja-autoaseman aluetta, on heidän valitustaan koskevat päätöksen osat jätetty pois tästä verkkoversiosta. R.J.]

PÄÄTÖS, JOHON ON HAETTU MUUTOSTA

Viranomainen
Lapuan kaupunginvaltuusto 

Päivämäärä 
17.9.2001
7§

Kaupunginvaltuusto on hyväksynyt Lapuan kaupungin keskustan osayleiskaavan 2001 sellaisena kuin kaavakartta kaavamerkintöineen ja kaavamääräyksineen osoittaa.

VAATIMUKSET HALLINTO-OIKEUDESSA

1. Haapoja asiakumppaneineen on vaatinut kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamista siltä osin kuin yleiskaava ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain sisältövaatimuksia kauppatorin ja linja-autoaseman nykyisen alueen eikä niille kaavassa varattujen alueiden osalta. C-merkinnällä varustetulta 10 000 m2:n suuruiselta alueelta on poistettava vähittäiskaupan suuryksikön rakentamisen salliva yleiskaavamerkintä.

Haapoja asiakumppaneineen on esittänyt, että Lapuan kaupunki ja Etelä-Pohjanmaan Osuuskauppa Eepee ovat 28.1.1998 allekirjoittaneet sopimuksen siitä, että kaupunki myy Eepeelle 10 000 m2:n suuruisen tontin kaupungintalon vierestä ja kaavoittaa sen vähittäiskaupan suuryksikköä varten. Tontilla toimi silloin ja toimii vieläkin Lapuan linja-autoasema sekä kauppatori.

Nykyisen linja-autoaseman ja kauppatorin kaavoittaminen vähittäiskaupan suuryksikön rakentamisen sallivaksi alueeksi ja kauppatorin siirtäminen pois nykyiseltä paikaltaan on ristiriidassa maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin kohtien 1 - 5 ja 7 - 9 kanssa. Kaavoittaja on ajatellut ainoastaan elinkeinoelämän toimintaedellytysten edistämistä. Kun käytännöllisesti katsoen koko Lapuan ydinkeskusta on kaavoitettu vähittäiskaupan suuryksiköiden rakentamisen sallivalla tavalla, ei Lapuan elinkeinoelämän menestyminen voi vaarantua siitä, että yleiskaavalla ei sallittaisi vähittäiskaupan suuryksikön rakentamista nyt tarkoitetulle paikalle.

Valituksessa tarkoitettu 10 000 m2:n suuruinen alue rajoittuu Lapuan kaupungintalon tonttiin. Linja-autoaseman nykyisellä tontilla on kaksi yksikerroksista rakennusta, vuonna 1982 valmistunut apteekki ja vuonna 1966 valmistunut linja-autoasema. Rakennusten luoteispuolella on linja-autojen tulo-, lähtö- ja pysäköintialue. Koillispuolella on rahtiliikenteelle varattu alue. Rakennuksista kaakkoon sijaitseva tontinosa on yhtä suuri kuin edellä mainitut yhteensä, mutta poikkeaa niistä sekä käytöltään että ilmeeltään. Aluetta käytetään kauppatorin myyntipaikkana ja torin asiakkaiden pysäköintitilana. Alueella kasvaa 36 puuta, joista valtaosa on lehmuksia. Myös muita istutuksia alueella on huomattava määrä.

Alueen ilmettä hallitsee monumentaalinen kaupungintalo vuodelta 1924. Linja-autoasema edustaa pelkistettyä funktionalismia, se ei rakennuksena kilpaile kaupungintalon kanssa. Linja-autoasema on aikakautensa arkkitehtuuria hyvin edustava rakennus ja se ansaitsisi yleiskaavassa suojelumerkinnän. Museovirasto oh antanut kaksi lausuntoa, joissa se on ottanut kielteisen kannan asemakaavaan, joka sallisi markettirakentamisen kyseiselle alueelle. Eteläpohjanmaan maakuntamuseo on antanut yleiskaavasta vastustavia lausuntoja vähittäiskaupan suuryksikön sijoittamisen mahdollistavasta kaavamerkinnästä.

Linja-autoaseman ja torin siirtäminen heikentää yhdyskuntarakenteen toimivuutta ja taloudellisuutta sekä merkitsee olemassaolevan, hyvin toimivan yhdyskuntarakenteen korvaamista huonommin toimivalla rakenteella. Siirtäminen heikentää palvelujen saatavuutta lisäämällä kävelymatkoja keskeisiin palvelupisteisiin sekä pienentämällä torimyyjien ja torin asiakkaiden käytössä olevan pinta-alan yhteen kolmasosaan nykyisestä. Autoliikenne ruuhkautuu eikä rakentaminen täytä vaatimusta liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, tarkoituksenmukaisesta järjestämisestä. Ydinkeskustan autoliikenteen lisääntyminen rakentamisen myötä ei ole myöskään omiaan vähentämään ympäristöhaittoja. Yleiskaavan tavoitteet järjestää alueiden käyttö ja rakentaminen niin, että siinä luodaan edellytykset hyvälle elinympäristölle sekä edistetään ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävää kehitystä, eivät toteudu.

Lapuan kaupunki on Eepeen kanssa tekemällään esisopimuksella sitoutunut käyttämään kunnalle kuuluvaan julkista valtaa, kaavoitusmonopolia, täsmälleen sopimuksen ehtojen mukaisesti. Kaupunki on näin pitänyt julkisen vallan käyttöä vaihdannan kohteena ja siten ylittänyt toimivaltansa. Kaupunki on pitänyt kiinni tästä harkintavallan väärinkäyttöä osoittavasta toimintatavastaan siitä huolimatta, että sitä vastaan on esitetty laajaa arvostelua asemakaavaa ja yleiskaavaa valmisteltaessa. Päivittäistavarakaupan häilyvät hankkeet eivät saa sanella pitkälle tulevaisuuteen tähtäävän yleiskaavan ydinratkaisuja. Lapuan elinkeinoelämän toimintaedellytysten turvaaminen ja edistäminen ei vaadi nykyisen linja-autoaseman alueen varustamista merkinnällä C eikä linja-autoaseman ja torin siirtämistä nykyiseltä paikaltaan.

ASIAN KÄSITTELY HALLINTO-OIKEUDESSA

Lapuan kaupunginhallituksen lausunto Haapojan ja hänen asiakumppaneidensa valituksen johdosta

Lapuan kaupunginvaltuuston 17.9.2001 hyväksymä keskustan osayleiskaava on jo neljäs keskustan osayleiskaava. Aikaisemmat kaavat ovat vuosilta 1974, 1981 ja 1989. Kaupungin keskustan kehitystä on näin voitu seurata pitkäjänteisesti jo usean vuosikymmenen ajan. Tulevaisuuden ennusteita ei voida enää laatia jatkuvan kasvun varaan. Tästä syystä keskustan osayleiskaavan yhteydessä on laadittu vuosina 1994 - 1997 erillinen ydinkeskustan kehittämissuunnitelma, jossa eri asioiden analyyseihin perustuen on esitetty keskustan lähitulevaisuuden suunnitteluperiaatteet keskeisenä asiana maankäytön tiivistäminen ja eheyttäminen jo rakennetun kunnallistekniikan alueilla. Kaupunginvaltuusto on 16.12.1996 asettanut yhdeksi tärkeimmistä keskustan osayleiskaavan tavoitteista juuri kaupunkikuvan eheyttämisen ja tiivistämisen. Kaupunkikuvaan kuuluvat fyysisten rakenteiden lisäksi myös kaupunkikeskustan toiminnot. Elävä kaupunkikeskusta, jonka rakenteissa kaavojen kautta suojellaan myös vanhoja kulttuurihistoriallisesti arvokkaita ympäristöjä ja rakennuksia, mutta annetaan myös mahdollisuus keskustan toimintojen edellyttämiin uudistuksiin, luo edellytykset toimivalle ja viihtyisälle keskustalle. Kysymys on kokonaisuudesta, jossa on ymmärrettävä toiminnot ja niiden ajan mukana kaupunkirakenteille asettamat vaatimukset. Kysymys ei ole vain yhden vähittäiskaupan suuryksikön sijoittamisesta kaupungin keskustaan.

Linja-autoaseman ja torin käsittävän tontin maankäyttömerkintä C lähtee keskustan osayleiskaavan keskeisimmästä periaatteesta eheyttää Lapuan keskustan rakennetta ja säilyttää liikepalvelut vanhalla paikallaan kaupungin ydinkeskustassa. Osayleiskaavassa on varattu kohtuullisessa määrin mahdollisuuksia vähittäiskaupan suuryksiköiden rakentamiseen. Erityisesti tällöin on huomioitu Lapuan vähittäiskaupan ja muiden palveluiden alijäämäisyys suhteessa naapurikuntiin.

Osayleiskaavassa on huomioitu, että rautatieaseman sijaitseminen kaupungin keskustassa mahdollistaa sen kehittämisen yleisen liikenteen tukikohta-alueena matkakeskusperiaatteella. Ratkaisu mahdollistaa joukkoliikenteen järjestelyt niin, että linja-autoasema ja taksi voidaan sijoittaa rautatieaseman ympäristöön. Järjestelyllä parannetaan keskustan toimintojen joustavuutta ja samalla mahdollistetaan asemanseudun kohentaminen arvoaan vastaavaan kuntoon. Etäisyydet koulu- ja palvelukeskukseen eivät merkittävästi muutu verrattuna nykyiseen linja-autoaseman paikkaan.

Kaavassa suojellaan myös kulttuurihistoriallisesti arvokasta ympäristöä ja rakennuksia kaupungin keskustassa. Se turvaa kaupungintalon aseman lähiympäristönsä arvokkaimpana rakennuksena. Torin, jolla tällä hetkellä on toritoimintaa yhtenä päivänä viikossa, paikka on yleiskaavassa sijoitettu vuosikymmeniä vanhalle entiselle paikalleen. Liikerakennukset sijoitetaan kaupungintalosta etäisyydelle, jossa ne toimivat omalla alueellaan vähentämättä kaupungintalon arvoa. Keskustatoimintojen yleiskaavassa C-merkityn korttelin sisäiset ratkaisut esitetään asemakaavassa.

Lapuan kaupungin ja Etelä-Pohjanmaan Osuuskaupan allekirjoittaman kiinteistökaupan esisopimuksen jälkeen kaupunki on laittanut vireille asemakaavan muutoksen esisopimuksessa tarkoitetun liiketontin muodostamiseksi. Kaupunginvaltuusto on 10.5.1999 hyväksynyt mainittua aluetta koskevan asemakaavan muutoksen.

Haapojan ja hänen asiakumppaneidensa vastine

Haapoja asiakumppaneineen on vastineesta ilmenevin tavoin laajasti esittänyt näkökohtia osayleiskaavaan liittyvistä seikoista.

Lapuan kaupunginhallituksen lisäselvitys

Lapuan kaupunginhallitus on lähettänyt tiedoksi hallinto-oikeudelle 24.6.2002 saapuneen korkeimman hallinto-oikeuden 3.5.2002 antaman päätöksen, taltio 1021, asemakaavan muutoksen vahvistamista koskevasta Hermanni Haapojan ja hänen myötäpuoltensa valituksesta. Kaupunginhallitus on 5.8.2002 kokouksessaan päättänyt, että yleiskaava tulee voimaan siltä osalta kuin kaavaratkaisusta ei ole valitettu.

HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU

Hallinto-oikeus hylkää valitukset.

Perustelut

Yleiskaavan tarkoitus, sisältöjä lainmukaisuus

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteensovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on muun muassa otettava huomioon yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys, olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö, asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus, mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen sekä rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen. Mainitun pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa kuitenkaan aiheuttaa maanomistajalle kohtuutonta haittaa.

Lapuan kaupungin ja Etelä-Pohjanmaan Osuuskaupan välillä oli 28.1.1998 solmittu esisopimus, joka koski korttelissa numero 122 sijaitsevaa yhteensä noin 10 000 m2:n suuruista aluetta. Esisopimuksen ehtojen mukaan kaupunki on sitoutunut panemaan vireille asemakaavan muutoksen luovutettavan liiketontin muodostamista varten. Keskustan osayleiskaavan lainmukaisuus on ratkaistava maankäyttö- ja rakennuslain sekä muiden kaavoitusmenettelyjä ja kaavan sisältöä ohjaavien säännösten perusteella. Lapuan kaupungin ja osuusliikkeen välinen esisopimus ei näin ollen sellaisenaan aiheuta lainmukaisen menettelyn pohjalta syntyneen kaavan lainvastaisuutta. Esisopimus ei myöskään ole sellainen seikka, jonka perusteella voitaisiin katsoa kaupunginvaltuuston ylittäneen yleiskaavapäätöstä tehtäessä toimivaltansa tai käyttäneen sille kuuluvaa harkintavaltaa väärin.

Kaavaselostuksesta ilmenee, että Lapuan kaupunki pyrkii Etelä-Pohjanmaan pohjoisen alueen keskukseksi. Erityistä huomiota on kaavaa laadittaessa kiinnitetty kilpailukykyisen palvelukeskuksen rakentamiseen ja elinkeinoelämän toimintaedellytysten kehittämiseen. Kaavalla pyritään parantamaan muun muassa kaupungin keskustan ilmettä.

Yleiskaavassa on kauppatorin ja linja-autoaseman nykyinen alue, joka rajoittuu kaupungintalon tonttiin, merkitty alueeksi C, joka kaavamerkintöjen mukaan tarkoittaa keskustatoimintojen aluetta. Yleiskaavassa on eri merkintä KM vähittäiskaupan suuryksikön rakentamisen sallivalle kaupallisten palvelujen alueelle. Kaavaselostuksesta ilmenee, että ydinkeskustassa keskustatoimintojen alueelle C voidaan sijoittaa asemakaavan tarkemmin osoittamalla tavalla vähittäiskaupan suuryksikköjä. Merkitsemällä yleiskaavaan kaupungintalon läheisyyteen keskustatoimintojen alue C kaupunki ei ole sitovasti päättänyt, että nykyisen torin ja linja-autoaseman aluetta tullaan käyttämään vähittäiskaupan suuryksiköiden rakentamiseen. Aluevaraus on tehty kaupungille kuuluvan harkintavallan rajoissa maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiä noudattaen.

Kun otetaan huomioon yleiskaavan tarkoitus, sen yleispiirteisyys rakentamisen ohjauskeinona sekä maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n mukaisen asemakaavan tarkoitus alueiden käytön yksityiskohtaisessa järjestämisessä ja rakentamisessa sekä korkeimman hallinto-oikeuden 3.5.2002 antama päätös mainittua aluetta koskevan asemakaavan vahvistamisesta, hallinto-oikeus katsoo, että yleiskaava täyttää yleiskaavalle asetetut sisältövaatimukset. Kaavamerkintä C antaa kaupungille mahdollisuuden asemakaavalla tarkemmin määritellä keskustatoiminnat kulloistenkin tarpeiden mukaisesti.

Kaavassa on rautatien viereen varattu henkilöliikenteen terminaalialue LHA. Kaavaselostuksen mukaan julkisen liikenteen alue on yleiskaavassa keskitetty asemanseudulle, jonne sijoittuu myös linja-autoasema. LHA-aluevaraus palvelee julkisten liikennevälineiden käyttäjiä. Kaavaselostuksessa todetaan, että asemanseudun suunnittelulla voidaan linja-autoaseman yhteyteen sijoittaa alueen vetovoimaisuutta ja yhtenäisyyttä lisääviä toimintoja. Aluevaraus LHA on voitu osoittaa kaupungin keskustaan palvelujen ja keskustatoimintojen läheisyyteen matkakeskuksen kehittämiseksi maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n nojalla.

Asiakirjoista saadun selvityksen mukaan Lapuan keskustan yleiskaava 2001 täyttää maankäyttö- ja rakennuslaissa sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksessa yleiskaavan laatimiselle asetetut vaatimukset, kaava ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä se muutoinkaan ole lainvastainen valituksissa esitetyillä perusteilla.

Sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 5 §, 9 §, 11 §, 20 §, 35 §, 39 §, 40 § 2 mom, 41 §, 42 §, 62 § ja 65 §
Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 §, 16 §, 17 §, 19 § ja 30 § Kuntalaki 90 §

TIEDOKSIANTO

Hermanni Haapojan on viipymättä tämän päätöksen tiedoksi saatuaan ilmoitettava siitä yhteisen kirjelmän allekirjoittaneille asiakumppaneilleen. Jos Haapoja tämän laiminlyö, on hän velvollinen korvaamaan laiminlyönnistä aiheutuneen vahingon sikäli kuin se laiminlyönnin laatuun tai muihin olosuhteisiin katsoen harkitaan kohtuulliseksi. (Laki tiedoksiannosta hallintoasioissa 15, 16 ja 26 §)•

PÄÄTÖKSESTÄ ILMOITTAMINEN

Lapuan kaupunginhallituksen on viipymättä ilmoitettava tästä päätöksestä kaupungin ilmoitustaululla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Valitusosoitus on liitteenä K (12.96).

Päätöksen tekemiseen ovat ottaneet osaa hallinto-oikeustuomarit Rainer Ståhlberg, Kari Niemistö ja Raija Helenius.

Raija Helenius

Esittelijä
hallinto-oikeussihteeri

Riitta Fränti

Päätös

Hermanni Haapoja ym., oikeudenkäyntimaksu 65 euroa
Osoite:
Hermanni Haapoja
Ullankatu, 62100 Lapua,
saantitodistuksin
 

Jäljennös maksutta

Lapuan kunnanhallitus Valtuustontie 8, 62100 Lapua
Länsi-Suomen ympäristökeskus PL 262, 65101 Vaasa